NUEVO PARLAMENTO

Clases en el receso parlamentario: cursos que ayudan a capacitar los nuevos legisladores

Recibieron cursos sobre técnica legislativa, repasaron cómo redactar un proyecto de ley y también hubo espacio para practicar la negociación.

Cursos para los legisladores electos. Foto: Marcelo Bonjour
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofrecerá hasta el 28 de febrero capacitaciones a los parlamentarios. Foto: Marcelo Bonjour

Faltan 15 días para que los nuevos legisladores se sometan a una de las pruebas más importantes: la votación del proyecto de ley de urgente consideración, propuesto por el presidente electo, Luis Lacalle Pou. En uno de los salones del edificio anexo del Palacio Legislativo, en pleno receso parlamentario, los flamantes representantes entrenan estrategias de negociación que les permitirán sortear este primer examen. Tienen miedo, timidez y se sienten “agobiados” por lo que les espera.

Es un simulacro enmarcado en un taller, pero los políticos deciden tomárselo con extrema concentración. El curso lo dirige el politólogo Carlos Luján, quien ofrece una clase interactiva que se diferencia de las demás que ocurrieron esta semana. También contribuye a romper el hielo, porque obliga a los participantes a tomar la palabra y explicarles qué harán a los que llegan más tarde.

Elige personas al azar y las hace hablar. Cuenta chistes y se mueve de un lado al otro del salón para prestarle atención a lo que todos tienen para decir. Por primera vez en los últimos días, tanta timidez empieza a ceder y los nuevos representantes logran prender sus micrófonos para hacerse escuchar.

“Afuera piensan que los legisladores se pasan peleando, que las sesiones son grandes combates. Pero la verdad es que quienes trabajamos acá sabemos que no es así, que lo que prima siempre es el debate y la negociación. Puertas adentro es muy distinto a como muchos se muestran en la prensa”, se anima a decir una de las secretarias.

Entonces Luján decide recordarles la “prueba de fuego” a a la que se someterán en las próximas semanas, y unas risas nerviosas se escuchan en el salón. Es verdad -comentan dos jóvenes sentadas en primera fila-, toda esta preparación deberá demostrarse cuando el texto más esperado ingrese al Parlamento. Por eso de un momento al otro el taller parece volverse más importante y quienes todavía no habían tomado nota comienzan a prestar más atención.

A diferencia de lo que muchos esperaban, no se trata de un ejercicio parlamentario. Luján argumenta que decidió quitarle esa connotación para que los nuevos representantes no se guíen por sus ideologías y logren argumentar de la mejor manera. Luego habrá tiempo, les dice, para dejarse llevar por disciplinas partidarias. El auditorio vuelve a reírse, pero cada vez con más seguridad.

Entonces los divide en grupos. Los hace mezclarse y cambiarse de lugar, por lo que ya no es tan fácil trabajar con los que se sienten más cómodos. Asesores del Frente Amplio deberán cooperar con legisladores de Cabildo Abierto, secretarios del Partido Nacional harán lo mismo con integrantes del Partido Colorado, y el diputado electo César Vega, del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI), se sentará con militantes de otras fuerzas políticas. Lo primero que hacen es presentarse porque muchos todavía no se conocen las caras.

En entrevista con El País, Luján se muestra sorprendido por la actitud de los nuevos legisladores. Cuenta que había dudado sobre si ponerles un ejercicio de simulación de negociación, ya que le daba miedo que los representantes se levantaran y se fueran del curso. “Ahí los ves, están todos sentados y trabajando en paz”, señala con un poco de asombro.

Cursos para los legisladores electos. Foto: Marcelo Bonjour
El curso para los legisladores electos lo dirige el politólogo Carlos Luján. Foto: Marcelo Bonjour

Una hora y media después, cada grupo debe exponer su punto de vista y empieza la negociación. A diferencia de lo que el profesor pensaba, los legisladores lograron trabajar en equipo y ninguno abandonó el curso. Quizás sea un buen augurio de lo que pasará en los próximos cinco años.

Silencio en la sala.

Pero antes, en los minutos que preceden al ejercicio, una extraña timidez reina en el auditorio. Son decenas de caras nuevas y muchos ni siquiera se reconocen entre sí. A duras penas se saludan los miembros de un mismo partido, que intentan sentarse juntos con tal de no socializar con el resto de los desconocidos. Les cuesta tomar la palabra, hacer preguntas y exponer sus dudas. Por eso prenden los micrófonos con cautela y hablan solo si es muy necesario. Lo mejor, para la mayoría, es pasar inadvertidos.

Allí están sentados los nuevos diputados y senadores, sus secretarios y asesores. Hoy parecen inofensivos compañeros de clase, aunque en los próximos días seguramente serán quienes encabezarán sesiones parlamentarias polémicas; de esas en las que se intercambian agravios y acusaciones. Pero hoy muchos se muestran tímidos, inexperientes y con miedo de hacer el ridículo.

A los más nuevos se les suman las caras conocidas. Están la subsecretaria del Ministerio de Desarrollo Social, Ana Olivera, o la expresidenta de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, Susana Muñiz, legisladoras por el Partido Comunista (electa y suplente respectivamente). Sin embargo, y a pesar de su experiencia política, ambas prefieren mantener bajo perfil y no intervienen ni una vez. Ni siquiera ellas se animan a romper el hielo.

Hace casi dos semanas que los talleres para los próximos legisladores tienen lugar en el edificio anexo al Palacio Legislativo. Estas capacitaciones forman parte de un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que trabaja en cada cambio de legislatura desde hace 15 años. Así les brindan a los próximos representantes insumos y herramientas que luego utilizarán en el trabajo parlamentario.

Tan buena asistencia tiene sorprendidos a los organizadores. Los cursos no son obligatorios y muchos representantes optaron por enviar a sus asesores, pero el auditorio está siempre lleno. A diferencia de las veces anteriores, la integración del próximo Parlamento cambiará en un 50% con respecto a la legislatura pasada, por lo que la mayoría de los nuevos legisladores toma nota con suma concentración.

Cursos para los legisladores electos. Foto: Marcelo Bonjour
Fueron días intensos en el Palacio Legislativo y en el edificio anexo. Foto: Marcelo Bonjour

Los contenidos son variados y fueron conversados con la vicepresidenta Lucía Topolansky y la presidenta de la Cámara de Representantes, Cecilia Bottino. Paula Veronelli, coordinadora de Programa del PNUD, explica a El País que el temario debe adaptarse a las necesidades del Parlamento, por lo que suelen ajustarlo a lo que les pidan los legisladores.

Por eso este año incluyeron módulos sobre votación de presupuesto nacional, redacción de proyectos de ley y formas de detectar la inconstitucionalidad en los textos. Los políticos deberán lidiar con estos temas durante el próximo período, pero la mayoría de los nuevos legisladores carece de experiencia parlamentaria. Además de ser una buena jornada de integración, estos cursos también sirven para nivelar el conocimiento de los flamantes representantes.

“No nos gusta llamarlos clases, no podemos decir que los legisladores vinieron a clase. Preferimos llamarlos espacios de debate, de charla, es un buen momento para que ellos evacuen sus dudas. Estamos muy contentos con la asistencia y nos sorprendió la buena predisposición que están mostrando la mayoría de los representantes”, agrega Veronelli.

Datos básicos.

Otro de los talleres del PNUD es sobre técnica legislativa. Este también resulta importante para los próximos representantes, ya que se dictarán las bases sobre redacción de proyectos de ley. César Vega, del PERI, toma mate en la primera fila.

Los profesores son los abogados Gianella Bardazano y Óscar Sarlo, quienes durante una hora y cuarto expondrán sobre los peligros del uso “simbólico y pedagógico” de las leyes. Dicen que estas funciones dañan la calidad de las normas aprobadas, ya que terminan siendo difíciles de aplicar. “Para promulgar este tipo de leyes no hay que hacer estudio previo ninguno. Es más, suelen utilizarse para enviarles señales a los representados de que estamos escuchando sus preocupaciones”, comienza Sarlo.

Cámara de Diputados de Uruguay. Foto: Fernando Ponzetto
Cámara de Diputados de Uruguay. Foto: Fernando Ponzetto

El problema de estas normas, afirma Bardazano, es que los legisladores terminan acudiendo “a lo que tienen más a mano”: los proyectos de ley. Y como no se logra medir cuánto cambiarán la situación, pueden volverse textos inocuos.

“Así se logran leyes de baja calidad y el abuso puede debilitar la propia herramienta. Las leyes son como el dinero; cuantas más hay, menos valen sus unidades. Entonces terminamos generando una inflación legislativa”, sostiene Sarlo.

La mayoría de los legisladores anota con atención. Muñiz, diputada suplente por el Partido Comunista, comenta con sus compañeros que “algunos artículos de la ley de faltas” fueron pensados con estos objetivos, ya que no se están pudiendo aplicar.

Al frente, Bardazano explica que este tipo de normas fomentan la “hipocresía parlamentaria”, ya que los representantes saben que no tendrán los efectos deseados, pero igual las promueven para conseguir votos. “Es una práctica que atraviesa todos los partidos. Es algo que se instaló en la cultura latinoamericana”, agrega Sarlo.

Futuros legisladores uruguayos aprenden a redactar leyes. Foto: Marcelo Bonjour
Futuros legisladores uruguayos aprenden a redactar leyes. Foto: Marcelo Bonjour

Entonces Vega pide la palabra y pregunta si el proyecto de ley que él pretende presentar, que busca prohibir todos los agroquímicos que son ilegales en Europa, cumpliría con alguna de estas dos funciones que se deberían evitar. El problema, asegura, es que en Uruguay no habría laboratorios para medir el grado de toxicidad de estos productos agropecuarios.

Los profesores le responden que debería pensar dos veces antes de presentarlo. “Si querés darle una señal al resto del mundo que demuestre que en Uruguay nos oponemos a ellos, pero luego nos seguimos intoxicando porque no hay manera de medir sus efectos, entonces sería una ley con una clara función simbólica”, le responde uno de los docentes.

En entrevista con El País, Vega reconoce que el taller le sirvió para entender que su texto tiene “partes débiles”. Por eso piensa volver a redactarlo, aunque destaca que planteó el tema para “comenzar a generar una discusión” al respecto.

Luego de esta capacitación, los legisladores tienen 30 minutos de corte. Hace casi dos horas que toman nota en una sala del edificio anexo, por lo que un café con masitas es una buena oportunidad para distraerse un poco. Entre todos reina un sentimiento de “agobio” y los comentarios de “todo lo que hay que hacer” se repiten entre los asistentes.

Pero el siguiente curso del día, lejos de ser más fácil que el anterior, redobla la apuesta: les brindarán herramientas para evitar inconstitucionalidades en las leyes. Los abogados Martín Risso, Ruben Correa Freitas y Sarlo hablarán sobre los “peros” que puede ponerles la Suprema Corte de Justicia a los textos que los nuevos representantes promuevan.

En esta capacitación vuelve a generarse un debate, ya que los constitucionalistas también les dan ideas a los legisladores para evitar trabas por parte de la máxima autoridad del Poder Judicial. Sarlo, por ejemplo, les recuerda que ninguna norma, por más inconstitucional que haya sido, fue observada si se promulgó a través de un acuerdo multipartidario.

Sede de la Suprema Corte de Justicia. Foto: Gerardo Pérez
Sede de la Suprema Corte de Justicia. Foto: Gerardo Pérez

Entonces un diputado suplente de Cabildo Abierto levanta la mano. Dice que le hace “ruido” que les estén explicando ese tipo de atajos, cuando no deberían aprobarse leyes inconstitucionales. Sarlo le responde que eso es lo que pasó hasta ahora y el curso sigue adelante.

Luego de cuatro horas intensas, los legisladores electos pueden volver a casa. Los cursos continuarán hasta el 28 de febrero, cuando la capacitación dé paso a la realidad.

Guía rápida para saber redactar un proyecto

Los docentes les entregaron a los legisladores una guía rápida -o “checklist”, como le llamaron en el taller- para saber cómo redactar un proyecto de ley.

Lo primero que deben preguntarse, según el texto al que accedió El País, es si es necesario legislar en este momento sobre el tema planteado.

Luego deben plantearse objetivos: tendrán que evaluar qué quieren lograr sancionando esa norma y definir qué emergencia buscan solucionar a través de su aprobación.

También les recomendaron realizar una búsqueda inversa, es decir, verificar que no haya otras leyes que legislen sobre lo mismo. “¿Cuál es la normativa nacional o supranacional que existe sobre el mismo problema? ¿Existen decisiones jurisprudenciales o administrativas sobre él?, los animaron a cuestionarse.

A su vez, deben establecer si pretenden regular por un período determinado o si piensan en una norma de duración permanente.

Antes de terminar, les recomendaron chequear quiénes serán los sujetos afectados por la ley, escuchar su opinión y considerar lo que tengan para decir.

Finalmente, les sugieren calcular el costo de cumplimiento de la ley e incluirla en el Presupuesto.

La visión de tres legisladores electos sobre las capacitaciones
Tomar notas a mano da buenos resultados, según un estudio.

La próxima legislatura renovará casi en un 50% las bancas. Esto determina que la mayoría de los representantes sean personas que jamás ocuparon un lugar en el Parlamento. El País entrevistó a tres de ellos: César Vega, electo por el Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI); Martín Sodano, de Cabildo Abierto; y el exfiscal Gustavo Zubía, flamante diputado del Partido Colorado.

Vega considera que los talleres previos a asumir fueron “muy valiosos”, ya que le brindaron herramientas que utilizará en los próximos cinco años. Destacó, sobre todo, la simulación sobre negociación, en la que pudo conocer a otros legisladores con los que todavía no se había cruzado. “Me sirvió muchísimo todo. He venido a tres, y los tres me sirvieron”, agrega.

El legislador hizo hincapié en que pudo hablar con representantes de Cabildo Abierto sobre el proyecto de ley que quiere presentar, con el que busca prohibir todos los agroquímicos que sean ilegales en Europa. Según él, los diputados le habrían dicho que acompañarán la iniciativa.

Sodano también quedó conforme con el taller de negociación ya que, aseguró, permitió “romper el hielo” entre los próximos legisladores. “Lo que hizo fue romper una barrera que había que romper: todos estábamos ahí, de a poquito nos íbamos saludando, pero no se había dado todavía esa gran comunión. Y creo que ayer se dio”, enfatizó.

El diputado electo destacó, a su vez, las herramientas que le brindaron los talleres del PNUD. Según él, los cursos le otorgaron una “artillería de información valiosa”.

Zubía, por su parte, se mostró conforme con las puntualizaciones realizadas por la Secretaría de la Cámara de Representantes. Dijo que las explicaciones fueron “muy claras” y le sirvieron para saber el papeleo que deberá presentar en los próximos días.

No obstante, y con respecto a los cursos del PNUD, sostuvo que le habría gustado un enfoque “más empírico”. En lugar de politólogos u abogados, el flamante diputado habría preferido que fueran exlegisladores a hablar sobre su experiencia en el Parlamento.

Dificultad para medir el impacto de la ley

En los talleres legislativos se habló sobre las dificultades que tiene nuestro país para medir el impacto de las leyes aprobadas. Óscar Sarlo, uno de los docentes, sostuvo que prácticamente no hay organismos que se dediquen a esta tarea.

Según explicó, en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto trabaja una división que se encarga de medir cómo influyen algunas leyes promulgadas, aunque no logra cubrirlas todas.

Por eso recomendó, como hacen otros países, que el Parlamento designe un equipo que se encargue de realizarlo, o lo que sería mejor: que se creara un organismo independiente que evaluara cada una de las normas.

De esta manera, aseguró, la aprobación de leyes con fines simbólicos o pedagógicos -algo muy cuestionado durante las capacitaciones- lograría disminuirse. Según Sarlo, este tipo de normas difíciles de aplicar disminuyen la calidad de las leyes y generan “inflación legislativa”.

Mientras hablaba, los representantes y sus asesores tomaban notas de las recomendaciones del experto.

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