PREPARACIÓN LEGISLATIVA

A clase: los nuevos legisladores aprenden a redactar leyes

Buena parte de los legisladores electos asiste desde la semana pasada a un ciclo de charlas de preparación, rumbo a la legislatura que se inicia el próximo sábado.

Futuros legisladores uruguayos aprenden a redactar leyes. Foto: Marcelo Bonjour
Varias decenas de futuros legisladores asisten desde la semana pasada a charlas para prepararse en su nueva función. Foto: Marcelo Bonjour

El ecologista César Vega, líder del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI), llega tarde a la sala Paulina Luisi, en el edificio Anexo del Poder Legislativo. Entra rápido y se sienta en una de las sillas vacías en primera fila. Al fondo está la expresidenta de ASSE, Susana Muñiz, quien tiene arriba de la mesa un cuaderno en el que tomará notas durante la hora y media que siguen.

En uno de los extremos de la sala toma agua de una botellita Elsa Capillera, la dirigente de Cabildo Abierto que es referente en Casavalle, acompañada por uno de sus asesores, el abogado Jorge Camera. Más allá está Martín Sodano, también futuro diputado cabildante y el único de toda la sala que viste un traje con corbata. Ellos cinco están en clase junto a varias decenas de futuros legisladores, que asumirán el próximo sábado.

Desde la semana pasada se realiza en el Parlamento el “Taller de diálogo parlamentario en el marco de la transición legislativa”, un ciclo de charlas dedicadas sobre todo a los nuevos legisladores, organizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Este martes hay una clase sobre técnica legislativa, a cargo de los abogados Óscar Sarlo y Gianella Bardazano. ¿Cómo se elabora un proyecto de ley? ¿Qué recaudos hay que tomar? ¿Cuáles son los peligros? Los dos expertos intentarán responder esas preguntas a un auditorio que en muchos casos no tiene formación en esa área. Sin ir muy lejos, Vega es ingeniero, Muñiz doctora, Capillera trabajó como empleada doméstica y Sodano es mecánico naval.

“No tengo claro si el auditorio es el mismo de los días anteriores”, dice Sarlo y empieza a hablar de las debilidades de la práctica legislativa. Dice que es cada vez más común aprobar leyes que no están destinadas a ser aplicadas y tienen función docente. También explica a los políticos presentes en sala que hay una segunda forma de legislar sobre la cual hay que tener recaudos: la función simbólica. Es decir, se aprueban leyes para conseguir respaldos políticos “o ganar votos”, más allá de que tengan eficacia o no. El efecto “se cumple con aprobarla y publicarla”, dice el experto y después indica: “No digo que este mal ni bien, es una posibilidad y hay que evaluar en función de sus consecuencias”.

Bardazano pone el ejemplo de cuando se aprueban leyes con aumento de penas, aunque eso no solucione los comportamientos delictivos. Las justificaciones de esas leyes pasan porque “hay que hacer algo” y eso expresa “preocupación”, aunque el instrumento “puede no ser efectivo” y “hay que ver si disminuye el delito”. Por eso, la abogada dice que es clave ver de dónde se parte antes de legislar.

Ella habla pero se escucha un fuerte murmullo que viene desde afuera porque hay una puerta abierta. Algo cansada, una diputada electa se para y cierra la puerta. Bardazano sigue: “Con todo respeto, hay cierta hipocresía cuando se plantea la elaboración de la ley en la función simbólica”. Todos parecen escuchar con atención, pero muy pocos toman nota.

La Comisión de Hacienda analiza el texto ya aprobado el año pasado por Diputados. Foto: Gerardo Pérez
El Parlamento renovará sus integrantes el próximo sábado. Foto: Gerardo Pérez.

Sarlo también alerta sobre la falta de rigor técnico al elaborar las leyes: dijo que el sistema “resiste y puede tolerar normas de baja calidad” pero el “abuso debilita la herramienta”. Y entonces usó un ejemplo bien claro: “Si todos los días uso el cuchillo para abrir latas, el cuchillo no servirá para lo que fue creado”.

El abogado dice que todos aprueban leyes que luego no funcionan: “Si lo planteamos es por la práctica de todos los partidos políticos, todos caen en la tentación”. Y comenta que las leyes por sí solas no significan nada. Recuerda que durante décadas había una gran cantidad de abortos en Uruguay pero no se penalizaban, aunque la ley así lo establecía. “Habían cambiado las condiciones morales y nadie estaba de acuerdo en denunciarlos. En el sistema político había acuerdo en no perseguirlos y había un pacto médico de no denunciar”, afirma Sarlo.

Y después dice que no quiere seguir sin escuchar devoluciones. Había pasado casi una hora y ningún político había hablado. Hay un largo silencio hasta que levanta la mano Vega, del PERI.

Pregunta si ven viable votar una ley que inhabilitaría acá el uso de agrotóxicos prohibidos en el primer mundo. Se trata de uno de sus proyectos. La respuesta es algo desalentadora para el futuro diputado: no hay cómo controlarlo. Sarlo apunta que “hay cosas que necesitan racionalidad”, salvo “que se quiera votar una ley para decirle al mundo que prohibimos pero no hacemos nada”. Pregunta si se quiere quedar bien con la conciencia.

Bardazano dice que “es un juego a varias puntas” y que tal vez alcanza con una cuestión informativa para desestimular ciertos comportamientos. Las leyes son valiosas “si tienen eficacia regulatoria”, indica. Los expertos explican luego que el modelo de buena practicas legislativa debe recoger opiniones de los interesados, afectados y autoridades, así como tener rubro presupuestal para la implementación, controles y seguimiento de los efectos de la ley.

Otro diputado electo levanta su mano y dice que tiene una “preguntita”. No sabe quién debe hacer la evaluación del impacto de una ley. Le responden que la experiencia en Uruguay es muy limitada, aunque hay una unidad de la OPP que evalúa algunas políticas. En el Parlamento no existe una unidad así.

Las preguntas siguen. Camera, asesor de Capillera, dice que está lleno de leyes que no cumplen objetivos. “¿Una ley simbólica para demostrar que se legisló sobre algo? ¿Legislamos para quedar bien? Hay leyes de avanzada pero no se cumplen”, afirma y pone el ejemplo al Ministerio de Trabajo, que no da abasto con las denuncias de acoso laboral que le llegan.

Al final del taller, Sarlo menciona a los legisladores electos que hay un exceso de regulación, una inflación legislativa que debe ser atendida. El abogado llama a no legislar con apuro y advierte que la calidad legislativa no pasa por el número de leyes, sino por la eficacia. Y cierra con esta metáfora: “Las leyes son como el dinero. Cuanto más hay, menos valor tienen”.

Las preguntas que hay que hacer antes de legislar

Constitución. Antes de redactar un proyecto de ley hay una larga lista de preguntas que los legisladores deben responderse. Los expertos le llaman check list. En una charla realizada ayer, los futuros diputados recibieron un formulario con esas preguntas. La primera es: “¿se analizó la constitucionalidad de la ley y su correcto encuadre en el orden jurídico?”.

Más dudas. Hay más preguntas: “¿fueron consultados los actores interesados?, ¿existieron observaciones del tratamiento del proyecto de ley en el pleno?, ¿fueron presentados otros proyectos sobre el tema?, ¿está justificada la necesidad de sancionar una ley sobre esta materia?, ¿se considera posible cumplir los objetivos perseguidos por la ley?”.

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