El FMI puso la lupa sobre Uruguay: cuestiona la eficiencia del gasto en educación y analiza la desdolarización

Recientemente el directorio ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) aprobó la revisión de la economía uruguaya por artículo IV (corresponde a todos los países miembros del organismo, tengan o no programa crediticio con el mismo). Con ello, se incluyó un informe del staff técnico del Fondo que estuvo en Uruguay entre el 14 y el 25 de setiembre. Allí incluyó anexos sobre aspectos específicos y en uno de ellos, concluye que Uruguay destina una cantidad relativamente alta de recursos a la salud, la educación y la infraestructura, pero que el rendimiento de ese gasto es desparejo.

En el caso de la educación, el gasto pasó de 2,7% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2005 a 4,8% en 2023, aunque los resultados no acompañaron ese esfuerzo presupuestal. Los puntajes de las pruebas PISA de 2018 y 2022 no fueron muy distintos de los de 2006, y la tasa de culminación de la educación media superior aumentó apenas 6,5 puntos porcentuales en todo el período, muy por debajo de la de sus pares regionales (Perú, Brasil, Colombia, México). "El dato resulta llamativo porque la cantidad de docentes por alumno en Uruguay es mayor que en esos países", indicó el FMI.

El FMI menciona al Plan Ceibal como ejemplo de que las intervenciones focalizadas pueden mejorar el capital humano, siempre que la tecnología se complemente con reformas pedagógicas y una buena asignación de recursos.

Foto: Ceibal

El informe elaborado por Pierre Guérin y Jean-Jacques Hallaert, del Departamento del Hemisferio Occidental del organismo, utilizó para medir las ineficiencias un modelo de frontera estocástica, que compara los resultados observados en cada país con el máximo que sería alcanzable dado su nivel de gasto.

Uruguay quedó en línea con sus pares regionales en salud, donde la esperanza de vida iguala o supera la de buena parte de la región, la densidad de médicos es alta incluso frente al promedio de la OCDE y la mortalidad infantil es menor que en la mayoría de los vecinos. En infraestructura quedó por encima de la región, con indicadores de acceso como la banda ancha y el tráfico de contenedores en puertos que comparan bien. La brecha de eficiencia más amplia aparece en educación.

Frente a ese panorama, el FMI propone institucionalizar las llamadas revisiones del gasto, evaluaciones sistemáticas del gasto vigente que, a diferencia de los recortes lineales, buscan identificar ineficiencias, programas duplicados o de bajo impacto y reorientar los recursos hacia usos de mayor retorno. Según el organismo, su efectividad depende de que estén integradas al ciclo presupuestal, de que haya coordinación central desde el Ministerio de Economía y Finanzas con participación de los ministerios sectoriales, y de capacidad analítica y datos de calidad.

"La brecha de eficiencia en el sector educativo sugiere que un mayor gasto, por sí solo, no basta para lograr mejores resultados. Al mismo tiempo, la rigidez presupuestaria limita el margen para reasignar recursos, mientras que la volatilidad discrecional en el gasto puede socavar la eficacia de los programas públicos. En este contexto, las revisiones del gasto pueden servir como mecanismo para evaluar la composición y la calidad del gasto, identificar programas de bajo impacto o redundantes, y reorientar los recursos hacia usos de mayor rentabilidad, de manera gradual y bien planificada. Mejorar la eficiencia del gasto requerirá reformas que tardan tiempo en materializarse y cuya implementación no siempre resulta políticamente sencilla", expresó el informe.

El reporte cita las experiencias de Países Bajos, que realiza revisiones periódicas que alimentan las decisiones del presupuesto, de Dinamarca, con revisiones más acotadas a programas específicos, y de Chile, que combina revisiones selectivas con evaluaciones más amplias. Plantea que no hay un modelo único y que lo central es que el alcance esté bien definido y se vincule con la toma de decisiones.

"Para Uruguay, institucionalizar las revisiones del gasto favorecería un enfoque más estratégico de la política fiscal. Al identificar sistemáticamente las ineficiencias y generar margen para la reasignación de recursos, estas revisiones podrían ayudar a abordar las brechas de desempeño sectorial, a la vez que mitigan los efectos adversos de la volatilidad en el gasto público. En un sentido más amplio, podrían reforzar la transición hacia un marco presupuestario a mediano plazo orientado al desempeño, contribuyendo a lograr mejores resultados fiscales y una prestación más eficaz de los servicios públicos", afirmó el FMI.

Otro anexo de los informes del FMI, elaborado por Hector Perez-Saiz, del Departamento del Hemisferio Occidental, plantea que a fines de 2025 las reservas internacionales brutas del Banco Central (BCU) equivalían a cerca de 22% del PIB y alrededor de 83% de sus activos totales. Del lado del pasivo, las obligaciones con el sistema financiero, que incluyen los instrumentos de política monetaria y los depósitos de los bancos en el Central, representaban 16% del PIB o 62% del total, mientras que la base monetaria apenas alcanzaba 5% del PIB, es decir, 20% de los pasivos. En otros bancos centrales de la región, los activos y la base monetaria pesan más y las reservas suelen ser menores.

El FMI atribuye esa configuración a la estrategia de fortalecimiento de los balances públicos que siguió Uruguay después de la crisis de 2002 y a condiciones externas favorables. La contracara fue el uso intensivo de instrumentos de esterilización, las Letras de Regulación Monetaria (LRM) se estiman en 11,4% del PIB, bastante más que en los pares regionales.

Esa estructura tiene consecuencias sobre el balance del BCU. Como las tasas de interés de las LRM suelen superar el rendimiento de las reservas, mantener un gran stock de activos seguros pero de bajo retorno financiado con pasivos en pesos que pagan interés, genera pérdidas operativas recurrentes, indica el Fondo.

Para el FMI ese costo es la contrapartida fiscal de una estrategia de seguro frente a shocks externos en una economía muy dolarizada.

"La actual estrategia de desdolarización del BCU busca fortalecer el papel del peso uruguayo. Su objetivo es reforzar la función del peso como unidad de cuenta, medio de cambio y reserva de valor a nivel interno, mediante el fortalecimiento de la confianza en el marco de metas de inflación y el fomento del desarrollo de mercados financieros en moneda local", señaló el organismo.

El informe plantea dos escenarios de desdolarización. En el primero, aumenta la proporción de deuda del gobierno central en pesos, que hoy ronda 58%. Los bancos y las AFAP reducirían sus tenencias de LRM y las reorientarían hacia títulos públicos en pesos; el gobierno usaría esos recursos para comprarle dólares al BCU y recomprar deuda en moneda extranjera.

El balance del Central se contraería por ambos lados, con menos reservas y menos LRM. El FMI estima que los riesgos para la estabilidad financiera serían limitados: los bancos tienen en deuda del gobierno central el equivalente a 2,4% del PIB, y bancos y AFAP juntos mantienen LRM por alrededor de 7% del PIB.

En el segundo escenario crecen el crédito y los depósitos en pesos frente a los denominados en dólares, impulsados por una mayor confianza de hogares y empresas en el régimen de metas de inflación y por la competencia de nuevos actores como las fintech. Los bancos necesitarían más encajes (porcentaje de los depósitos que deben inmovilizar en el Central) en pesos, que podrían financiar reduciendo sus LRM, y la menor demanda de depósitos en dólares implicaría menos reservas en el Central.

Hoy el crédito en pesos representa menos de 25% de los activos de la banca comercial. En ambos casos, el costo de mantener las reservas bajaría y el resultado del BCU mejoraría, aunque el FMI pide monitorear de cerca la expansión del crédito en pesos para mantener la inflación en la meta.

El organismo subraya que ninguno de los dos caminos está garantizado. Dependen de que haya demanda suficiente de bancos e inversores por deuda en pesos, de que familias y empresas quieran endeudarse en moneda nacional y de que los bancos tengan incentivos regulatorios para prestar en pesos. Eso requiere, concluye, seguir fortaleciendo los marcos monetario, financiero y fiscal, mantener la inflación baja y estable y preservar la sostenibilidad de las cuentas públicas.