Del ALCA a la sombra de Trump: la trastienda de la negociación del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea

El mundo cambió un poco en el cuarto de siglo que pasó entre que el Mercosur y la Unión Europea iniciaron y terminaron sus negociaciones para un acuerdo de asociación estratégica y establecimiento de una zona de libre comercio a ambos lados del Atlántico. Se cayeron las Torres Gemelas, la izquierda tuvo su etapa triunfal y también su caída en América Latina, hubo una nueva crisis financiera global, China pasó de actor de reparto a peso pesado del concierto internacional, Donald Trump pasó de estrella de televisión a la Casa Blanca, Venezuela entró al Mercosur por la ventana, Venezuela fue suspendido del Mercosur por violar la democracia, el Reino Unido se fue de la Unión Europea por voluntad propia. Y la lista sigue.

En todos esos años, había una cosa que no cambiaba: la imposibilidad de concretar el acuerdo entre sudamericanos y europeos.

Por eso ni siquiera la histórica firma de ayer, sábado 17 de enero de 2026, termina por despertar a quienes han estado involucrados en las tediosas negociaciones a lo largo de más de dos décadas.

Pero el acuerdo que parecía imposible, ahora está allí, más cerca.

Un acuerdo que en un cuarto de siglo sufrió trancazos, impulsos y modificaciones; que moderó sus ambiciones hasta hacerlo posible. El repaso de la historia de cómo se llegó a la firma, y todos los obstáculos en el camino, es una buena forma de prepararse para lo que se viene.

En una punta y otra de ese cuarto de siglo de negociaciones hay un factor común: la sombra de Estados Unidos y su relación tanto con América del Sur como con Europa.

“En términos geoestratégicos, es una historia casi capicúa”, resume a El País la vicecanciller uruguaya Valeria Csukasi, quien lideró la negociación del Mercosur con Europa entre 2016 y 2019.

“Esto empieza como una reacción a Estados Unidos que empezaba a tener una mayor presencia en Latinoamérica y planteaba la posibilidad de un Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y termina en un momento en que Estados Unidos también empieza a mirar a la región y a decir: ‘este es mi barrio y quiero estar más presente’. En los dos casos hay una presión a Europa”, afirma. “En estos 25 años, los momentos pico de actividad e intensidad de las negociaciones coinciden con luchas transatlánticas entre EE.UU. y la Unión Europea”.

Foto: EFE/ Edgar Sapiña Manchado

La paradoja, si se quiere, es que en el inicio la presión estuvo dada por una agenda liberalizadora de parte de Estados Unidos, mientras que al final del camino los incentivos estuvieron marcados por el proceso inverso, con Washington como el gran promotor del proteccionismo y la guerra comercial.

“En definitiva, las dos regiones se sientan a negociar cuando hay una amenaza, ya sea en la forma de una apertura comercial o de aumento de tarifas”, dice Luis Schenoni, doctor en Ciencias Políticas por la University College London (UCL) y coautor de un reciente informe para el Parlamento Europeo sobre las consecuencias geopolíticas del acuerdo.

El acercamiento entre los bloques comenzó en la década de 1990 con un acuerdo marco firmado en 1995, pero el inicio formal del camino se marca en 1999, con la cumbre de Río de Janeiro.

La Unión Europea expresaba entonces el temor a que el ALCA los pudiera dejar en desventaja, perdiendo cuotas de mercado en la región con los Estados Unidos.

Las cosas, sin embargo, avanzaron lento.

Foto: AFP

Para empezar, era una meta complicada. El principal interés del Mercosur era ingresar con fuerza al mercado más protegido de la Unión Europea (el agrícola), mientras que los europeos querían liberalizar una de las industrias más protegidas del Mercosur hasta estos días (la automotriz). Estaba claro que cualquier acuerdo conllevaría una concesión de cada una de las partes, pero las resistencias eran previsibles.

Y los incentivos iniciales cambiaron rápidamente. El ALCA no caminó, debido a la resistencia de los gobiernos de izquierda que asumieron en la región en el cambio de milenio, y Europa decidió mirar hacia otros horizontes.

“Cuando eso se cayó, después de la famosa reunión en Mar de Plata de 2005, al mismo tiempo se cayó la negociación con la Unión Europea. Eso da un indicio de que los europeos reaccionan cuando están contra las cuerdas porque Estados Unidos está queriendo reestructurar esta dinámica de comercio que Europa tiene con la región”, dice Schenoni.

Pasarían años para que otro giro norteamericano volviera a impactar en las relaciones entre Europa y el Mercosur. Y en un guiño histórico, el final del camino coincidiría con la caída del sucesor de aquel líder que fue voz cantante de la oposición al acuerdo que había motivado, en primera instancia, el inicio de las negociaciones.

Pero lo que vino primero fue una etapa que los politólogos José Antonio Sanahuja y Jorge Damián Rodríguez llamaron de “desinterés mutuo”. El Mercosur se embarcó en su proyecto regionalista, en una década en la que además tuvo un aumento sin precedentes de la demanda china (entre 2001 y 2017, el país asiático aumentó su participación en el comercio con Mercosur del 5% a más del 17%).

Esa bonanza no duró para siempre. Para mediados de la segunda década del siglo, el boom de los commodities había pasado y la era progresista latinoamericana estaba perdiendo pie. En Brasil y Argentina —los dos motores del Mercosur— los gobiernos de izquierda habían dado paso a administraciones de cuño más liberal: en Río de Janeiro, con la asunción de Michel Temer tras el impeachment que tumbó a Dilma Rousseff; en Buenos Aires, con la llegada de Mauricio Macri al poder luego de 12 años de kirchnerismo.

En Brasil, particularmente, se dio por esos años un cambio clave en el comportamiento de la industria. Originalmente en contra de un acuerdo, el sector manufacturero dio un giro hacia una aceptación de la apertura con Europa, según el politólogo uruguayo Nicolás Pose. “La idea que bajó a las empresas y sectores, por parte de la cúpula, fue que era inevitable ir hacia cierto nivel de apertura, y que el acuerdo con la Unión Europea podía ser una forma gradual de hacerlo, con una economía madura y no tan desafiante como las economías asiáticas. También se observaba que el acuerdo podía tener un potencial dinamizador de reformas domésticas”, explica Pose, quien ha estudiado detenidamente el caso brasileño.

Del lado europeo, la irrupción de movimientos contrarios a la integración, desde el Brexit hasta la llegada de Donald Trump al poder por primera vez, motivó la búsqueda de nuevos mercados.

Así, en 2016, cuando ya habían pasado más de 15 años de declaraciones de intenciones y avances tímidos, empezaría la etapa más intensa de negociación.

Lo que había habido hasta entonces eran pedidos de uno y otro. El Mercosur, por ejemplo, reclamaba originalmente al menos 300.000 toneladas de carne, que implicaba cerca de 5% del consumo del continente. En sentido opuesto, la Unión Europea pretendía la eliminación de los aranceles para automóviles desde el primer día. Recién en 2016 se dio un paso clave: el intercambio de ofertas de los dos bloques.

“Lo interesante es que para hacer posible ese primer intercambio de ofertas formal, en 2016 la Unión Europea sacó de la oferta el detalle de las cuotas. O sea, no aparecían las cuotas de carne, ni de arroz, no aparecía ninguna. Lo único que hacían era presentar una oferta con un asterisco que decía: este producto estará sujeto a una cuota. Pero no daban el volumen”, cuenta Csukasi. “Eso fue una discusión tremenda al principio. Cuando nos dijeron que iban a hacer eso, nosotros sacamos también algunos productos de interés de la Unión Europea, para discutir después. La etapa más intensa se dio ahí, entre 2016 y 2019, con las ofertas sobre la mesa. Ahí pasamos por etapas frustrantes de ofertas que estaban lejos de lo que nosotros queríamos”.

Los europeos ofrecían unas 60.000 toneladas de carne para el Mercosur, y decían que “no había espacio para mucho más”. Los países sudamericanos respondieron con una transición más lenta hacia la liberalización del sector automotor.

Otro tema sensible era el de los subsidios agrícolas de los países europeos. El Mercosur, cuenta Csukasi, mantenía hasta último momento una propuesta de redacción “que sugería que los productos que recibieran subsidios de cualquiera de las partes no se beneficiaran de las preferencias del acuerdo”. “La UE siempre dijo que no, que eso era imposible y que nunca lo iban a poder cumplir. Nosotros lo mantuvimos arriba de la mesa hasta último momento porque ellos también nos pedían cosas que nosotros no íbamos a poder cumplir”, dice la hoy vicecanciller.

En algunos puntos, como las reglas de origen y los requisitos de origen específicamente —en qué casos se considera que un auto es europeo o mercosuriano, de acuerdo al porcentaje de componentes de ese origen y tiene derecho a las preferencias—, países como Uruguay estaban más alineados a Europa que sus socios del Mercosur. “A nosotros nos interesaba integrar la industria con cadenas más amplias, mientras que Argentina y Brasil estaban interesados en proteger mucho más el producto final que ellos tienen instalado. Fueron discusiones más difíciles a la interna del Mercosur”, dice Csukasi.

Respecto a las líneas rojas para el Mercosur frente a Europa, algunas de ellas pasaban por cuestiones de propiedad intelectual —allí, por ejemplo, se logró quitar la extensión de las patentes, que la industria farmacéutica pudiera seguir produciendo genéricos, o que muchos productos que utilizaran indicaciones geográficas europeas pudieran seguir comercializándolas—, la protección de la industria automotriz —con esquemas graduales de quita de aranceles— y una cuidadosa negociación por los lácteos.

“La cuota de queso fue lo último que se discutió. En junio de 2019, los aplausos se sintieron en el momento en que el Mercosur aceptó la cuota de lácteos”, cuenta Csukasi. “Te diría que un par de ministros que estaban ahí adentro salieron con cara de no muy contentos, porque no queríamos dar tantas toneladas, sobre todo de queso. Pero bueno, entendieron que era lo necesario”.

El canciller argentino Jorge Faurie llamó a Mauricio Macri entre lágrimas. “Hay acuerdo después de veinte años”, le dijo. Pero todavía faltaba.

El anuncio de un “acuerdo en principio”, en 2019, disparó una fuerte resistencia en Europa, en la que se conformó una coalición entre el sector agropecuario, siempre contrario al acuerdo, y los activistas medioambientales, que plantearon preocupaciones al eventual impacto sobre el cambio climático, sobre todo a partir de la llegada de Jair Bolsonaro al poder en Brasil.

Lo que parecía que iba camino al fracaso definitivo tuvo un resurgir a partir de 2022, con una combinación de factores económicos y geopolíticos: desde las consecuencias de la invasión de Rusia a Ucrania a la creciente tensión entre Occidente y China con el aislamiento de Europa, la renovación del Parlamento Europeo, la necesidad de países como Alemania de conseguir nuevos mercados y hasta la sombra nuevamente de Donald Trump en la Casa Blanca.

Con Lula Da Silva en lugar de Bolsonaro, la Unión Europea encontró un interlocutor más amigable para sus intereses, y se negociaron garantías adicionales en materia ambiental.

Foto: AFP

Así se llegó a fines de 2024 a la histórica cumbre de Montevideo, con la visita de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, para la firma del acuerdo que llevaba 25 años en la pila de los pendientes.

Y aún así, el final todavía era incierto. Un primer escollo importante era la aprobación del acuerdo por parte del Consejo Europeo, donde países como Francia, Polonia e Irlanda tenían decidido su voto en contra, e Italia, que guardaba la llave para inclinar la balanza, manifestaba una posición ambigua.

“Italia siempre estuvo entre los apoyos al acuerdo y estuvo entre los ganadores de los puntos que se negociaron en 2019, desde la vestimenta y el calzado hasta los lácteos. Pero con Meloni en el poder, utilizó su capacidad de bloqueo de forma transaccional”, dice Pose.

En diciembre de 2025, Italia pidió un tiempo más, pero pocas semanas después, ya a comienzos de 2026, finalmente dio su voto a favor, luego de que se confirmara un adelantamiento de fondos por parte de la Unión Europea y el Parlamento Europeo votara mecanismos de implementación de las salvaguardias previstas en el acuerdo.

Finalmente se avanzaba hacia la firma final. ¿Pero a qué costo? ¿Y cómo sigue?

Mirando hacia atrás, Nicolás Pose señala que “el alcance de la liberalización se fue acotando y moderando para tratar de arribar a un acuerdo posible”.

“El más claro es la reducción de la ambición de la apertura del mercado agrícola europea. Si uno se va a 1999 había dos grandes demandas de Mercosur: abrir el mercado agrícola y disciplinar los subsidios. Compará eso con lo que se logra en 2025. Obviamente hay una escala menor, que tiene una lógica política”, afirma. Pero ese “acuerdo posible”, con sacrificios en el camino, no deja de plantear oportunidades que son destacadas por todas las partes. Además de los beneficios más directos producto de las bajas arancelarias, técnicos y gobernantes coinciden en predecir otros efectos dinámicos producto del acortamiento de las distancias entre los bloques.

El siguiente hito en el cronograma es la ratificación parlamentaria del acuerdo, que consta de dos pilares. Un primer pilar comercial entra en vigencia desde el momento en que se ratifique por el Parlamento Europeo (por mayoría simple) y en los respectivos parlamentos de los socios del Mercosur (entrando en vigor para cada caso de forma bilateral sin necesidad de esperar a los demás). El resto del acuerdo, la parte de cooperación e intercambio político, necesita la aprobación de los parlamentos de cada país europeo, algo que no ha ocurrido en otros casos y se descarta que ocurra en este.

La implementación no está exenta de discusiones, tanto entre los dos bloques como también entre socios.

En estos días, sin ir más lejos, la votación en el Parlamento Europeo de los mecanismos para la activación de las salvaguardas (a partir de 5% de aumento en las importaciones o reducción en el precio de ciertos rubros) generó visiones encontradas sobre su potencial alcance.

Foto: Leonardo Mainé.

Csukasi, sin embargo, dice que allí no hay nada nuevo. “El capítulo de salvaguarda sigue siendo el mismo que cerramos en 2019. Lo que hizo la UE es regular cómo va a aplicar la salvaguarda y asume el compromiso de que va a estar investigando. Eso no significa que se frene el acuerdo, eso es imposible”, dice la vicecanciller, que agrega que las salvaguardas fueron ampliamente discutidas.

Incluso se debería demostrar “relación causal” en las variaciones en precio o volumen, que pueden ocurrir por otros motivos.

Lo que sí será una discusión “tensa” para los próximos meses es el reparto intra-Mercosur de las nuevas cuotas habilitadas por la Unión Europea.

“Es un tema que evitamos tocar durante años. Solo nos mirábamos y decíamos: vamos a tener que discutir esto. Pero siempre se entendió que no valía la pena en ese momento. Ahora se acabaron las excusas y habrá que sentarse a discutir”, dice Csukasi. Entre los rubros en los que Uruguay tiene mayor interés está la carne bovina, el arroz y la miel, pero no son los únicos.

Hay algo seguro, de todos modos: con el acuerdo a la vista, esa discusión debería llevar meses, y no otros 25 años.