Entrevista: la "fortaleza" de Uruguay ante el "efecto Medio Oriente", el problema del tope de gasto como regla, el ajuste y más

El doctor en Economía y máster en Estadística, Eduardo Fernández Arias, miembro del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), un órgano independiente que asesora al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), habló en entrevista con El País desde Washington D.C., sobre las fortalezas y los riesgos macroeconómicos de Uruguay, la necesidad de recortar el gasto, los nuevos impuestos que empezarán a tener frutos hacia el final del período de gobierno, el impacto del envejecimiento en las cuentas fiscales y del contexto internacional.

Fernández Arias tiene una larga trayectoria como asesor senior para organismos multilaterales de desarrollo, en asuntos de finanzas, fiscales y de desarrollo. Ha sido economista principal del departamento de investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), investigador para el Programa de las Nacionales Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Banco Mundial (BM) y del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (Ifpri), entre otros cargos y entidades. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cómo ve que el impacto de del conflicto de Medio Oriente sobre el aumento del precio del petróleo puede impactar a Uruguay?

-Es un shock negativo, no hay ninguna duda, porque Uruguay es importador de petróleo, pero el punto es que la incidencia de este producto para sus requerimientos energéticos es muy baja. Es prácticamente la más baja de todos los países que son importadores de petróleo de América Latina. Eso se debe, precisamente, a que la matriz energética del país es poco dependiente del petróleo. Los requerimientos están sí muy concentrados en aspectos específicos, como el agro y algunas otras industrias. Otro aspecto a valorar es que en otros países hay subsidios muy importantes al precio de los derivados del petróleo, lo que se hace más oneroso con una suba de precio como la actual, cosa que en Uruguay tampoco ocurre realmente. O sea, hay una base sana como para que el efecto de ese shock negativo sea acotado y pueda atenderse con medidas focalizadas. Pero Uruguay también importa fertilizantes, y eso tiene un efecto importante. De manera que en la producción del agro en particular, sí hay efectos más sustantivos.

-¿Qué tanto se está notando el impacto actualmente?

-Muchos impactos todavía no están totalmente reflejados, porque, como usted sabe, Uruguay tiene un mecanismo de suavización de los precios de los derivados del petróleo basados en los precios de los destilados en el extranjero. De manera que el impacto sobre los precios es gradual, en la medida que este shock sea temporario, o se revierta. En Estados Unidos, por ejemplo, el precio de la gasolina ha subido enormemente, porque se ha trasladado 100% el aumento del precio internacional. Yo pienso que el mecanismo de suavización de Uruguay es una fortaleza, también para poder aislarse de cambios temporarios o demasiado bruscos, en este caso, del precio del petróleo.

-En la administración pasada del MEF, con Azucena Arbeleche al frente, se definió una regla fiscal estructural, de la que ahora se eliminó el tope del gasto. Algunos economistas independientes han criticado la medida. ¿Usted piensa que esa eliminación aumenta algunos riesgos?

-Ese aspecto de la regla fiscal fue mejorado y fortalecido en la ley de Presupuesto. Tenemos una creación de esa regla, que fue muy importante, y ahora una mejora que va en la dirección correcta. Es decir, anteriormente, existió una regla fiscal que, si bien ofrecía muchos grados de libertad al gobierno, porque era más bien una meta indicativa, contenía varios ángulos de control. Uno era el balance fiscal estructural, por el cual el gobierno estableció una meta; hay una prohibición constitucional, que también es parte de la regla relativa a un tope de endeudamiento anual; y también había un tope al crecimiento del gasto real, el cual no podía exceder el crecimiento del producto (PIB) potencial. Este aspecto de la regla se ha simplificado y fue eliminado. Y hay buenos motivos técnicos para ello, porque tal como estaba, existía claramente la posibilidad de que la regla de meta fiscal estructural y la regla de tope de crecimiento del gasto entraran en contradicción. Pero además, el enfocar una regla en el gasto tiene el problema de que, si un gobierno quiere aumentar el gasto y también los ingresos, esa combinación puede ser perfectamente sostenible desde un punto de vista fiscal, pero puede violar un posible tope de gasto que existiera. Entonces, maniataba el margen de maniobra de los gobiernos de mantener la sostenibilidad fiscal eligiendo los instrumentos que les pareciera más correctos según sus objetivos. Tal cual estaba planteado, había un tope al gasto, pero el gasto puede ser justificadamente mayor en un enfoque estructural, si hay por ejemplo una gran recesión y por motivos cíclicos fuera importante aumentar el gasto para estimular la economía. Esto estaba también limitado por ese tipo de regla, que no atiende a lo estructural, sino al gasto observado.

-¿Qué sucede en otros países en esta materia?

-Hay toda una serie de fundamentos técnicos por los cuales los países normalmente adoptan reglas más sencillas como las que Uruguay tiene ahora, que no incluyen un tope para el gasto. El CFA tuvo una evaluación positiva con respecto a este cambio. Potro lado, el gasto no puede seguir aumentando indefinidamente. O sea, aparte del tema conceptual de la regla fiscal, el hecho de si el gasto está descontrolado o no es eficiente es siempre una preocupación porque va a tender a impedir el cumplimiento de metas de balance fiscal. Por eso es útil monitorear la evolución de los gastos; allí puede haber información acerca de los riesgos a futuro para la sostenibilidad fiscal.

-El ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, anunció que podría haber algún tipo de medida de recorte del gasto y también el CFA también recomienda eliminar gastos extraordinarios. ¿Cuáles podrían ser esos recortes?

-Lo que comentó el ministro va en línea con el último informe del CFA, de marzo. El motivo que nosotros vemos, e imagino que el ministro también, es que hay un riesgo cierto de incumplimiento de la meta del balance fiscal estructural para 2026. Esto porque el crecimiento del PIB seguramente va a ser sustancialmente menor al que fue previsto en el presupuesto, y hay otros aspectos de precio como, por ejemplo, la probabilidad de que la inflación de este año esté por debajo de la que fue prevista y haya una baja en la recaudación prevista también. Todo apunta a que puede haber un faltante de algo así de medio punto del producto. Por eso el CFA recomendó estar preparado para, en la medida que se vayan produciendo desviaciones con respecto a lo presupuestado, ir introduciendo medidas compensatorias para no permitir que haya un desvío con respecto a la meta fiscal. La verdad que no sería bueno que en el primer año de aplicación de la nueva regla se comenzara con un desvío. Ahora, alinear las cosas, se puede hacer de muchas maneras, pero, en la literatura de motivos técnicos, es fácil ver que los ajustes basados en gastos son más robustos y duraderos que los que se producen con ingresos. De ajustar en el 2026, sería posiblemente en alguno de los gastos discrecionales. Eso fue un poco el enfoque general de nuestro informe, y creo que lo que el ministro planteó refleja el mismo modo de pensar. Ahora, yendo más a su pregunta sobre cuáles podrían ser los recortes, admito que no quisiera hacer una indicación excesiva al ministerio, que es el responsable y conoce las posibilidades y los detalles de las cuentas. Pero, además, no sabemos. Es notorio que en todos los países hay ineficiencias en los gastos. Este puede ser un buen momento para revisar y hacerlos más eficientes. De manera que no le puedo contestar esa pregunta, pero sí plantear la preocupación de que muchas veces, en experiencias en el mundo, la cadena tiende a cortarse por el lado más débil, que tiende a ser la inversión. Hay inversiones que, definitivamente, se pueden postergar, pero también hay tener gran cautela en no cortar gastos que pueden ser importantes. Este es un ejercicio difícil, sin ninguna duda, pero el ministerio está en óptimas condiciones para hacerlo.

Leonardo Maine/Archivo El Pais

-Algunos ingresos por los nuevos impuestos van a ocurrir en la segunda mitad del período del gobierno y no ahora al principio. ¿Qué efecto podría tener esto?

-Hay un buen motivo para eso, porque son efectivamente nuevas estructuras para gravar, sea a empresas multinacionales que pagan sus impuestos en otras jurisdicciones, o impuestos a residentes sobre ganancias producidas sobre activos en el exterior, y requieren un proceso de implementación que lleva tiempo. Entonces, es totalmente entendible que empiecen recién en 2027 o 2028. Estos nuevos impuestos son la clave para la mejora en las cuentas fiscales estructurales que este gobierno ha planteado en su plan quincenal. El punto que el CFA plantea no es por qué no empiezan los impuestos antes, sino simplemente anotar que estos balances fiscales, que en su conjunto permitirían un quinquenio aceptable o sólido, están basados en una mejora que se produce recién solo el final del período, que es cuando entran en vigor estos impuestos. Eso abre cierta incertidumbre, porque si uno las mejoras las tuviera cargadas al principio, y uno ve que por algún motivo no se producen como se previó, uno puede ajustarse sobre la marcha. Pero si uno las tiene cargadas sobre el final del período, si esto falla, uno se queda sin recursos; eso es un riesgo. Ese punto de la incertidumbre es lo que el CFA ha anotado, porque de materializarse el riesgo al final del quinquenio, no habría espacio para tomar medidas compensatorias.

-¿Qué se podría hacer ahora previendo esa posibilidad?

-Reconociendo estos riesgos, la prudencia indicaría que hubiera sido importante hacer una previsión de mejora fiscal en los primeros años, más de lo que se planteó que, en definitiva, para el 2025 y 2026 es bastante una continuación del estatus quo de lo que venía de antes. Quizás hubiera sido más prudente mejoras fiscales al principio, que luego fueran revertidas si los nuevos impuestos que se prevén rinden como se espera. Si no ocurriera así, se entraba al 2028 con un mejor pie. Pero, de nuevo, es un tema de manejo de riesgo, no estamos hablando de que haya una falla en la planificación o en el presupuesto.

-¿Qué tan preocupante es el nivel de deuda hoy?

-Se introdujeron dos cambios principales en la regla fiscal, uno es la eliminación del tope del gasto del que ya hablamos. Luego se conservó las metas quinquenales para el balance fiscal estructural, donde también hay una mejora, porque antes esas metas eran indicativas y, hasta cierto punto, proyecciones, y no eran exigibles. Ahora, pensamos que lo son. Eso quizá en la ley en sí misma no esté del todo claro, pero seguramente el decreto reglamentario lo va a establecer con precisión; y si hay desvíos, habrá mecanismos obligatorios para corregirlo. Pero el otro cambio en esta nueva regla es que introduce el concepto del ancla de deuda, que es un nivel de deuda que no se quiere sobrepasar porque se entraría en un terreno de un riesgo inaceptable, sería como una luz roja. Entonces, los planes de este gobierno y de los que sigan, van a ser juzgados en relación a si mantienen o apoyan una trayectoria de deuda que no se vaya por encima de 65% del PIB, que es lo que se ha determinado como ancla de deuda. En el plan quinquenal del gobierno, la trayectoria de deuda que se previó se mantenía por debajo de ésta, aunque con una holgura que tampoco es demasiado. Ahora, viendo cómo van las cosas, es importante no desviarse de lo presupuestado, pero no vemos un peligro inminente de que sea un problema. Actualmente está en menos del 60% del PIB.

-Usted ha dicho que envejecer es un riesgo en materia fiscal, ¿podría explicar la idea?

-Ese no es un comentario específicamente para Uruguay, sino en general. En el enfoque estructural, que está en la base de la regla fiscal, es importante atender las partidas permanentes, tanto de ingreso como de gastos. En el caso del envejecimiento, que tiene gran persistencia, van a haber gastos que irán creciendo. Y si esto es así, uno debería hacer una previsión en los presupuestos del balance fiscal estructural a cuenta de estos gastos futuros que son parte de la tendencia, y darles una financiación permanente adecuada. Las dos cosas deben ser parte de la misma discusión. De lo contrario, se estaría instalando una bomba de tiempo en los balances fiscales a futuro.

-¿Cómo está funcionando el CFA?

-El Consejo Fiscal Asesor pasó a ser Consejo Fiscal Autónomo y no solamente en los hechos, sino también en las atribuciones legales y en su autonomía. Eso va a quedar plasmado con más detalle en el decreto reglamentario de la ley y nos entusiasma. Pero al mismo tiempo, para poder ejercer esa autonomía en forma efectiva, es importante tener los recursos suficientes como para poder hacer los controles que hay que hacer, o incluso hacer recomendaciones macroeconómicas. Definitivamente, los recursos están muy limitados y, con las nuevas obligaciones extendidas, mucho más. Además, están basados en cooperaciones técnicas de organismos internacionales, lo que está bien para empezar, pero debería haber una partida presupuestal, y que no dependa de ministerio, porque no es lógico que los recursos sean asignados directamente por los organismos que son controlados. También hay que decir que los consejeros sean honorarios, es una rareza desde un punto de vista internacional y una debilidad.