¿Funciona la tolerancia cero al alcohol, 10 años después? Todos los datos detrás de la prohibición en Uruguay

Hace diez años, Uruguay dio un paso que para algunos era imprescindible, y para otros exagerado. A comienzos de 2016, el país pasó a ser de los primeros en la región en prohibir todo nivel de consumo de alcohol en conductores, con el objetivo de disminuir la siniestralidad. El mensaje fue contundente: el que toma, no importa cuánto tome, no debe estar al volante.

Desde entonces, la tolerancia cero ha sido implementada en otros países del vecindario, ampliamente aceptada por la opinión pública uruguaya —según coinciden distintas mediciones—, y discutida a cuentagotas por parte del sistema político.

¿Pero se puede afirmar algo acerca de su impacto? ¿Movió la aguja en términos de siniestralidad y mortalidad en el tránsito?

Diez años parecería ser un tiempo prudente para trazar una evaluación. Las respuestas, como veremos, no son tan sencillas.

Si bien existen indicios de un efecto positivo —aunque parcial— en los primeros años, los distintos estudios que, para un lado o para el otro, han abordado el tema también tienen limitaciones que a veces se soslayan en la discusión pública, y ponen en evidencia ciertas carencias en los datos que maneja el Estado, algo que la actual conducción de Unasev procura corregir. Mientras tanto, la meseta en el número de muertes en los últimos años lleva a que muchos señalen que la restricción en el consumo de alcohol lejos está de ser la “bala de plata”.

La regulación del alcohol al volante en Uruguay tiene una historia de casi tres décadas, desde que en 1994 se estableció la primera tasa legal en 0,8 gramos de alcohol por litro de sangre. Luego en 2007, durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez, se dio un salto con la aprobación de la ley 18.191 de Tránsito y Seguridad Vial, que creó la Unidad Nacional de Seguridad Vial (Unasev) como organismo rector y estableció la reducción gradual de la concentración permitida de alcohol. El mandato se cumplió en dos pasos: el límite bajó a 0,5 g/l en noviembre de 2008 y llegó a 0,3 g/l en marzo de 2009.

Uruguay mantuvo ese umbral de 0,3 g/l durante los seis años siguientes, hasta que llegó una segunda presidencia de Tabaré Vázquez. El 28 de diciembre de 2015 se sancionó la ley 19.360, consolidando la política de tolerancia cero y prohibiendo cualquier cantidad de alcohol en sangre. En el Senado se votó por unanimidad, en Diputados tuvo 20 votos en contra de blancos y colorados. La norma entró en vigor el 9 de enero de 2016, convirtiendo a Uruguay en el decimoquinto país del mundo —y el primero de América Latina— en llevar el límite a cero para toda la población conductora, sin distinción de tipo de vehículo ni franja etaria.

El fundamento para el cambio era principalmente que todo grado de consumo de alcohol tiene su impacto en las capacidades para conducir, algo en lo que existe consenso a nivel científico y social. Pero donde la evidencia tiene menos unanimidades —y menos experiencias— es en la efectividad de la tolerancia cero, o si la disuasión opera distinto entre consumidores moderados o intensivos de alcohol (ver apunte). Por todo eso, el caso uruguayo resultaba, a nivel internacional, un “experimento” importante.

Una primera forma de aproximarse al impacto de la ley es el análisis bruto de los datos: por un lado, el número de fallecidos en el tránsito; por otro, la proporción de esas muertes con presencia comprobada de alcohol.

En lo primero, Uruguay registró a lo largo de la década pasada una tendencia a la baja en la mortalidad en el tránsito, iniciando con más de 500 muertes al año y terminando con algo más de 400, quitando fluctuaciones puntuales, para estancarse en esos niveles en los últimos años.

Allí es que aparecen las primeras discusiones de cuánto varió esa tendencia a partir de 2016, cuando comenzó la implementación de la ley.

Para Florencia Lambrosquini, consultora en seguridad vial que ha trabajado para organismos como la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y organizaciones como la Fundación Gonchi Rodríguez —ambas impulsoras de políticas como la del alcohol cero—, el análisis estadístico permite concluir, más allá de las dudas razonables, que “efectivamente la ley de alcohol cero en Uruguay tuvo impactos en la reducción de las muertes”.

En un estudio titulado Impacto de ley cero alcohol en Uruguay: resultados sobre el consumo y la siniestralidad vial, Lambrosquini y su colega Daniel Alessandrini analizaron datos abiertos de 178.184 registros de personas heridas o fallecidas en accidentes desde el inicio de 2013 hasta el último día de 2019. Y hallaron, como principal resultado, que las reducciones más significativas, o distinguibles significativamente de la tendencia previa, se registraron puntualmente en el subgrupo de fallecimientos de motociclistas y no tanto entre los conductores de automóviles, que mantuvieron la tendencia a grandes rasgos.

Foto: Policía Caminera

Es decir, en su modelo estadístico, fue entre motociclistas que los datos de fallecidos cayeron más de lo que esa tendencia previa hubiera predicho.

Una primera puntualización es que se trata de un estudio de correlación y no de causalidad. Eso quiere decir que, a priori, no necesariamente la reducción registrada tiene como causa directa el cambio normativo (es decir, podría haber otros factores no directamente observados incidiendo en la baja).

Pero Lambrosquini, al igual que otros técnicos con los que también ha trabajado en sus consultorías, señala que hay razones para presumir que la ley de alcohol cero fue la única medida “significativa” a nivel nacional en esos años, y por lo tanto el principal factor detrás de esa reducción más acentuada.

“Sin dudas hay más variables en juego, y como es multicausal el fenómeno, no es que puedas mantener todas las variables fijas y solo cambies la del alcohol, pero sin dudas no convive con ninguna otra que haya tenido tanto cambio en esa época”, acota por su parte Franco Azzato, ingeniero y consultor en seguridad vial.

Foto: Archivo El País

¿El control de la velocidad a través de cámaras y radares pudo haber contribuido? Según Lambrosquini y Azzato, a nivel nacional demoró unos años más en implementarse la red de controles de velocidad, aunque en Montevideo sí hubo una implementación temprana. En el estudio mencionado, la principal reducción estadísticamente significativa se dio en el subgrupo de siniestros fatales con motociclistas en Montevideo.

El otro dato bruto, es decir, que surge a partir de los datos a la vista, es el porcentaje de espirometrías sobre el total de siniestros, y en particular entre aquellos con desenlaces fatales. Los datos en este plano no siempre se han presentado con los mismos criterios por parte de Unasev, y deben leerse también con algunas advertencias.

A nivel general, los números marcan que la proporción de espirometrías positivas en el total de los accidentes con al menos un lesionado se ha mantenido en niveles similares antes y después de la ley. Desde 2013 hasta 2024, ese porcentaje ha variado de un máximo de más de 7,7% en los primeros años hasta un mínimo de 5,5% en el último año registrado. Y las que se ubicaron en el rango de 0,1 a 0,3 (es decir, aquellas que pasaron a estar penalizadas a partir de 2016) han sido, en promedio, 0,9% del total.

Si se hace zoom específicamente dentro del universo de espirometrías positivas, las del rango de 0,1 a 0,3 g/l han oscilado entre un máximo de 19,4% y un mínimo de 9,8%, con un promedio de 13,9%.

Y esto, que ya se visualizaba en los datos que publica Unasev últimamente, también se observa en los siniestros con desenlace fatal, según datos a los que accedió El País para este informe.

Entre 2013 y 2024, el promedio de espirometrías positivas en accidentes con fallecidos fue de 7%, sin grandes alteraciones y oscilando entre un mínimo de 4,9% y un máximo de 9,7% (ambos extremos antes de la ley).

Y las espirometrías positivas en el rango de 0,1 a 0,3 para estos casos fatales han sido un 1,1% en promedio entre el período estudiado, con un mínimo de 0,38% y un máximo de 2,86% (de nuevo, ambos extremos antes de la ley).

Que la participación de espirometrías positivas, y en particular las de menor grado, no hayan tenido alteraciones claras es un indicio para algunos de que la ley no tuvo un impacto significativo.

Pero tampoco aquí es fácil sacar conclusiones.

En su respuesta a El País, la Unasev aclara que “el universo analizado no representa la presencia total de alcohol en siniestros de tránsito, dado que en determinados casos las pruebas de espirometría no pueden ser realizadas por razones asistenciales y/o pasan a la órbita judicial, no disponiéndose de dichos registros en esta base”. “En consecuencia, los resultados deben interpretarse como correspondientes al subconjunto efectivamente testeado”.

Y continúa la explicación. “En siniestros con fallecidos, el análisis de alcohol no necesariamente se registra como una espirometría en el lugar del hecho. En muchos casos, por la dinámica asistencial y del procedimiento, la constatación de alcohol queda en el ámbito médico–forense o judicial mediante análisis de laboratorio ya que corresponden a actuaciones ordenadas por Fiscalía”.

Lo más importante de esto es que “en términos de interpretación, cualquier indicador de espirometrías en siniestros fatales construido solo con espirometrías de la base de datos debe leerse como indicador de cobertura operativa, no como tasa completa del fenómeno, salvo que se integre la información del circuito forense”.

¿Cuánto es ese subregistro? La Unasev no lo tiene claro. Tras obtener los datos para este informe, El País consultó cuáles eran los números absolutos sobre los cuales se calculaban los porcentajes, pero no obtuvo esa respuesta.

Desde el organismo señalaron lo siguiente en una segunda respuesta: “La información disponible en nuestras bases permite identificar los casos en los que se realizó efectivamente la prueba de espirometría a conductores involucrados en siniestros con lesionados. Sin embargo, no contamos con un registro sistemático que permita identificar a las personas a las que no se les realizó la prueba ni las razones de la omisión”. Y agregaron que “actualmente, Unasev no cuenta con un cruce de información que integre los registros de siniestros y registros judiciales”, y que “para aproximarse a la cobertura de espirometría total, sería necesario cruzar distintas dimensiones de información, como la gravedad del siniestro, la condición del conductor (lesionadas o fallecidas), participación médica en escena y las eventuales actuaciones posteriores judiciales”.

Las únicas referencias del subregistro, entonces, son la comparación internacional, y un estudio de 2019 en el Hospital de Clínicas, cuyos resultados fueron publicados en la revista del Sindicato Médico, y que analizó la prevalencia de alcohol en 121 pacientes traumatizados, durante un lapso de seis meses en 2017. Los investigadores hallaron que 28% de los pacientes tenían algún grado de alcohol, pero la muestra incluía también algunos ingresados por agresiones e incidentes con armas. "En ese estudio lo principal fue mostrar que existía asociación entre la sola presencia de alcohol y trauma, pero no había correlación entre niveles de consumo de alcohol y niveles de trauma", dice Fernando Medina, exjefe de Emergencia del hospital y coautor de la investigación.

Detrás de todo este debate hay una pregunta fundamental que suele ser difícil de contestar: ¿qué hubiera pasado sin el cambio de tolerancia a partir de 2016? Si hubo una baja, al menos en los primeros años, ¿cómo saber que bajaron por la ley y no por otra razón? Para eso no alcanza comparar el antes y el después, sino que se necesita un contrafactual: saber qué habría pasado en ese Uruguay paralelo en el que la ley no existió.

Existen modelos estadísticos que permiten acercarse a esa respuesta, pero hay que saber que están lejos de ser perfectos. Y para el caso uruguayo, hay solo un estudio que planteó ese escenario.

Se trata de un trabajo publicado en 2021 en la revista científica Addiction y producido por investigadores de la RAND Corporation y la NYU School of Medicine. Para responder qué habría pasado en Uruguay sin la ley, los autores recurrieron a una técnica llamada control sintético: construyeron un “Uruguay ficticio” combinando matemáticamente distintas zonas geográficas de Chile, de modo que ese Uruguay sintético replicara de la mejor forma posible la evolución de los accidentes en Uruguay durante los tres años previos a la ley. Luego observaron si, a partir de enero de 2016, los datos observados en el Uruguay real y los de ese Uruguay sintético comenzaban a separarse.

Foto: Ricardo Figueredo/Archivo El País.

La elección de Chile como espejo se justificó en que ambos países tenían el mismo límite de alcoholemia antes de la ley, convirtiéndolo en un punto de comparación más “limpio” que otros países de la región.

Los resultados del modelo base sugirieron una reducción del 20,9% en accidentes fatales al cabo de doce meses, estadísticamente significativa, que se redujo al 14% a los veinticuatro meses. Es decir, para el año 2016, el modelo estimó que el Uruguay real tuvo 20,9% menos muertes de tránsito que el Uruguay ficticio construido en base a Chile, con un intervalo de confianza de 95% de entre -6,1% y -34%.

Aunque el estudio plantea varios controles para probar la robustez del modelo, el diseño —tal como admiten los propios autores— no está exento de dudas o limitaciones. La principal es que no puede descartar que otros cambios ocurridos en Uruguay a partir de enero de 2016 —y no en Chile— hayan contribuido al efecto estimado. Esos otros posibles factores van desde una intensificación en los controles, mayor presencia de campañas de bien público en los primeros años de la ley, o cambios menos obvios en cualquiera de los dos países. Otra de sus limitaciones, que llama a leer sus datos con cautela, es que solo se analizan dos años posteriores a la implementación de la ley, con indicios de que podría haber un impacto inicial que se diluye en el tiempo. Pero aun así, sigue siendo el insumo que más cerca ha estado de "aislar" el efecto de la ley, al menos en sus dos primeros años.

¿Qué es lo que sí se sabe, a fin de cuentas? Respecto a que el alcohol tiene efectos claros sobre el manejo, incluso con dosis relativamente bajas, no hay dudas. Respecto a que la implementación de la tolerancia cero ayudó a bajar la siniestralidad parece haber indicios, sobre todo en los primeros años de su implementación y en algunos grupos específicos, pero es difícil aislar el efecto de la ley de otros factores que pudieron haber contribuido. Y de lo que también hay indicios es que ese efecto inicial, más allá de su dimensión, parecería haberse diluido en los últimos años.

Los que defienden la ley, que son la mayoría, destacan que la implementación de las restricciones al alcohol están asociadas a un "descenso de un escalón" en la mortalidad en el tránsito, más allá de la contribución de otros factores y del hecho que esa caída se haya detenido.

"Sería injusto con la ley decir que como sigue habiendo fallecidos la ley de alcohol cero no funciona. En realidad se debería complementar con otras iniciativas de seguridad vial para que todas juntas sigan bajando", resume Federico Tucci, otro consultor que trabaja en equipo con Lambrosquini y Azzato. "Hay un primer gran escalón de reducción que aparece cuando la ley se promulga. Eso me parece que suele pasar. Cuando es novedad la gente tiende a respetar mucho más porque es novedad y después con el tiempo algunas cosas se van liberando un poquito".

Aquí distintos consultados señalan como un factor crucial la fiscalización, que no es igual en todos los rincones del país, y también ha tenido variaciones en el tiempo.

Del otro lado, los que cuestionan la normativa ponen el foco en que no hay resultados "evidentes" que justifiquen la restricción, y señalan —como lo han hecho ocasionalmente algunos políticos— que los beneficios son para los seguros que no tienen que cubrir los accidentes con presencia de alcohol, más allá de su gravedad. Pero si bien hubo momentos en que aparecieron planteos para flexibilizar la prohibición —desde una propuesta de Luis Lacalle Pou en la campaña de 2019 para volver al 0,3 hasta reclamos de dirigentes blancos y referentes de la industria del vino durante el gobierno multicolor—, ninguno de ellos tuvo demasiado andamiaje.

En todo caso, la discusión dice bastante sobre la falta de datos claros y ordenados para la evaluación de una política pública relevante. Algo que la propia Unasev reconoce, o al menos su actual presidente Marcelo Metediera, quien señala que es un punto que esta administración pretende cambiar.

“A diez años, creo que (la tolerancia cero) es una política pública consolidada. Pero es cierto que necesitamos ir hacia mejores sistemas de información”, dice el jerarca a El País, aunque no solo en referencia a la prohibición del alcohol. Como ejemplo, menciona que Unasev trabaja con el Congreso de Intendentes para poder acceder a la base de datos de los vehículos y así obtener la información de los modelos y los años de aquellos que participan de accidentes de tránsito. Eso, dice Metediera, hoy no es posible hacerlo, ante la consulta de si se puede cruzar la información de accidentes fatales y tipos de autos o motos involucrados.

Al mismo tiempo, menciona la famosa libreta por puntos —comprometida para este año— como un siguiente escalón en las políticas de seguridad vial. “Cuando tengamos eso va a estar todo más ordenado y ahí se va a poder discutir mejor”, dice Metediera.

—¿Eso podría llevar a rever algunas cosas de la política de tolerancia al alcohol? ¿O por ejemplo gradaciones en la forma de sancionar?

—Yo no estoy de acuerdo con implementar cambios en esta política. Pero teniendo la casa ordenada, y un sistema que permita distinguir entre buenos y malos conductores, podrías analizarlo. Aunque no comparta que se deba cambiar nada.