Impuestos: lo que deja de recaudar el Estado por exoneraciones, tasas reducidas, deducciones y otros beneficios

Redacción El País
Cuando una persona o una empresa paga un impuesto, en realidad podría estar abonando más por él. Eso pasa con el IVA, el Impuesto a la Renta de las Actividad Económicas (IRAE), el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y también otros tributos. ¿Por qué? Porque la mayor parte de los impuestos incluyen exoneraciones, tratamientos diferenciales, tasas reducidas o deducciones ya sea porque se crearon así o porque se han instrumentado diferentes beneficios fiscales. A esto se denomina gasto tributario y todos los años se estima su cuantía.

“Se entiende por gasto tributario a la ausencia de recaudación, consecuencia de un tratamiento impositivo diferente o excepcional del previsto en la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario de referencia”, señala el informe “Estimación del gasto tributario en Uruguay 2021-2024” elaborado por la Dirección General Impositiva (DGI).

“Si bien el gasto tributario se define como la pérdida de recaudación resultante de un tratamiento impositivo diferencial, no necesariamente es equivalente al ingreso que se obtendría en caso de eliminar la excepción que da lugar al mismo. El monto recuperable de recaudación dependería, entre otros factores, de los efectos del cambio en el comportamiento de los agentes económicos, algo claramente complejo de prever”, explica el reporte.

"Este es un aspecto central del informe de gasto tributario en la medida en que la implementación de medidas de gasto tributario, procura beneficiar a determinados grupos de personas, o bien incentivar el desarrollo de actividades económicas en lugares o sectores en los que, sin la presencia de esa política pública, cabe presumir que no se habrían desarrollado. Esto comprende sectores tan diversos como la inversión, descentralización y desarrollo regional del país; la salud y sanidad; la vivienda y el desarrollo urbano; la industria (pymes), agroindustria y similares; la energía y minería y el comercio exterior, entre otros como la educación, cultura y políticas sociales", añade.

Foto: Estefanía Leal/ El País.

El informe indica que algunas excepciones de tributación establecidas en la propia ley pueden formar parte de una estructura normal del impuesto y, por consiguiente, no integran el gasto tributario. Por ejemplo, en el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA), si bien la norma establece que no estarán gravadas las exportaciones de bienes y de ciertos servicios, se admite que estas excepciones forman parte de la estructura normal del tributo. Al aplicar esa excepción se logra que el impuesto no intervenga en los precios relativos de los bienes que se intercambian internacionalmente.

Agrega que “para los impuestos generales al consumo, como el IVA, el marco de referencia es gravar a la generalidad de los bienes y servicios con una tasa uniforme. Al analizar los impuestos sobre la renta, determinar el impuesto normal es más complejo, ya que se debe acordar sobre lo que se entiende por renta gravada, sobre si la progresividad en las alícuotas pertenece o no a la referencia, si las deducciones forman parte del impuesto normal, etc.”.

La pérdida de recaudación fue de US$ 3.355,8 millones en 2016 que equivalen a 6,35% del Producto Interno Bruto (PIB), según cálculos de El País (el dato en el informe está en pesos corrientes).

A su vez en 2017 la resignación fiscal fue de US$ 3.885,01 millones que equivalen a 6,52% del PIB.

En 2018 la renuncia fiscal alcanzó a US$ 3.933,32 millones (6,6% del PIB).

En tanto, en 2019 el gasto tributario fue de US$ 3.555,09 millones, que equivalen a 6,1% del PIB.

Por su parte, en 2020 la pérdida de recaudación ascendió a US$ 3.129,49 millones, que equivalen al 5,84% del PIB.

En 2021, la renuncia fiscal totalizó US$ 3.592 millones, lo que representa el 6% del PIB.

En 2022, el gasto tributario fue de US$ 4.588,3 millones, que significaron 6,4% del PIB.

Mientras, en 2023 la renuncia fiscal alcanzó a US$ 5.290,5 millones, que representaron 6,85% del PIB, un máximo desde que se realiza este estudio.

Finalmente, en 2024 la resignación fiscal alcanzó a US$ 5.339,6 millones y la sumatoria de todas las estimaciones de gasto tributario representa el 6,6% del PIB, dijo la DGI. "Esta relación ha venido creciendo a lo largo de los últimos años, a modo de ejemplo en 2019 el gasto tributario representaba el 5,5% del PIB, aunque en particular en 2024, la tasa de crecimiento implícita del gasto tributario fue menor a la del PIB, por lo que esa relación tuvo un leve descenso", explica.

"Si bien cuando se piensa en gastos tributarios solemos asociarlo a exoneraciones, lo cierto es que las excepciones que dan lugar a los gastos tributarios pueden adoptar diversidad de formas. Este trabajo identificó seis tipos de excepciones: exoneraciones, alícuotas reducidas, tratamiento asimilado a exportador, deducciones extraordinarias, créditos y regímenes simplificados", agrega.

Los tributos incluidos en el reporte son: el IVA, el Impuesto a la Renta de Actividades Económicas (IRAE), el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto al Patrimonio (IP), el Impuesto Específico Interno (Imesi), el Impuesto a la Renta de los No Residentes (IRNR), el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP), el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) y el Impuesto de Primaria.

Estefania Leal/Archivo El Pais

El informe de DGI identifica que "las exoneraciones, son el principal instrumento aplicado para otorgar beneficios o incentivos" tributarios, ya que "representaron en 2024 el 57,3% del gasto tributario total y se encuentran exoneraciones en todos los impuestos bajo análisis". A su vez, explicaron el 3,8% del PIB.

Los créditos fiscales y las alícuotas reducidas de impuestos son las dos segundas principales formas, representando 1% del PIB en cada caso. "Con relación a los créditos, estos provienen fundamentalmente del IRAE y en particular la aplicación de los beneficios de la ley de Promoción de Inversiones. Con relación a las alícuotas reducidas el principal ejemplo son la tasa mínima del IVA (de 10%), aplicable a bienes de la canasta de consumo, medicamentos y servicios de salud, entre otros", explica.

En tanto, el reporte muestra que "Inversión, descentralización y desarrollo alcanzan el 31,8% del gasto tributario, aquí se concentran las medidas de promoción de inversiones en el IRAE e IP, así como las rentas y el patrimonio exoneradas por empresas usuarios de zonas francas, entre otros". Estas representan el 2,1% del PIB.

"Lo sigue en importancia Salud y Alimentación, que incluye beneficios en el IVA a los bienes de la canasta de consumo, a los servicios de salud, entre otros", añade. De hecho, el rubro representa 1,1% del PIB de resignaciones fiscales.

En tanto, Energía y Minería, Industria (pymes), agroindustria y Vivienda y Desarrollo Urbano explican 0,5% del PIB en cada uno de los tres casos.

Comercio exterior y Transporte y comunicaciones representan 0,3% del PIB cada una.

El informe de DGI apunta que "el inventario de gasto tributario clasifica a cada medida según el tipo de beneficiario: Individuos, Empresas o No Residentes. En la categoría Individuos encontramos los beneficios en el IASS e IRPF a personas físicas, así como aquellas medidas en el IVA que procuran reducir la incidencia del impuesto que grava a los bienes finales de consumo. En la categoría Empresas se encuentran aquellos gastos tributarios cuyos beneficiarios son las empresas contribuyentes del IRAE. Básicamente aquí encontramos a las excepciones en el IRAE e IP. Por último, se clasifican a los beneficios para los No residentes, esta categoría incluye tanto individuos como entidades, cuando son estos agentes los que obtienen el beneficio. Aquí encontramos ciertas devoluciones en el IVA por ejemplo para consumos internos realizados por turistas no residentes".

Foto: Fernando Ponzetto

El gasto tributario en Empresas representa el 3,4% del PIB, en Individuos el 3% del PIB y en No residentes el 0,2% del PIB.

Así como es el principal impuesto que recauda la DGI, el IVA también es el principal en cuanto a gasto tributario o renuncia fiscal. En 2024 se resignó de recaudar por este tributo US$ 2.338,8 millones (2,9% del PIB).

Esa renuncia fiscal se explicó principalmente por el costo de gravar determinados bienes y servicios a la tasa mínima del 10% en vez de la básica del 22%, las ventas de naftas (que no tienen IVA), los arrendamientos de inmuebles y la prestación de servicios de enseñanza (tanto pública como privada están exoneradas).

Este impuesto fue el segundo que más renuncias fiscales acumuló en 2024 con US$ 1.185,4 millones o un 1,5% del Producto.

Las zonas francas (todas las empresas en esos exclaves no pagan este tributo), la promoción de inversiones (que exonera el tributo total y luego parcialmente durante algunos años) y la exoneración a las pequeñas empresas, son las que explican la pérdida de recaudación.

Por las diferentes deducciones que tiene el IRPF, en 2024 el gasto tributario fue de US$ 354,7 millones (0,4% del PIB). La principal renuncia tiene que ver con las deducciones de distinto tipo en este tributo. A su vez, no se considera gasto tributario (por entender que forma parte de la estructura normal del impuesto) el mínimo no imponible ni la exoneración de los rendimientos que generan los Fondos de Ahorro Previsional (el dinero acumulado por los trabajadores en las AFAP).

Este tributo fue el tercero que más renuncias fiscales acumuló. El impuesto lo pagan las empresas (si bien hay una parte muy menor de su recaudación que corresponde a personas físicas) y la resignación fiscal fue en 2024 de US$ 1.136,2 millones (1,4% del PIB).

El tributo que pagan las jubilaciones, tuvo una renuncia fiscal de US$ 6,9 millones en 2024 (menos de 0,01% del PIB).

En el caso del Impuesto a la Renta de No Residentes (IRNR), la renuncia fiscal alcanzó a US$ 118,4 millones en 2024 (0,1% del PIB).

En el Impuesto Específico Interno (Imesi), el gasto tributario en 2024 totalizó US$ 179,4 millones, lo que equivale a 0,2% del PIB. Las exoneraciones consideradas responden a bienes que en principio estarían alcanzados a la tasa general o bien gozan de un sistema de alícuotas preferencial.

El Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP) apenas resignó US$ 10,3 millones en 2024, lo que implica 0,01% del PIB.

El Impuesto de Primaria tuvo una renuncia fiscal de US$ 10,2 millones en 2024, lo que implica 0,01% del PIB.