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Preguntas y respuestas sobre la reforma de la seguridad social: qué cambiará en las jubilaciones

La Comisión de Expertos en Seguridad Social recomendará llevar la edad de jubilación a los 65 años, implementar jubilaciones parciales, además de mayor control al sistema, entre otros cambios.

Banco de Previsión Social. Foto: Estefanía Leal.
La reforma es urgente porque los números "están en rojo". Foto: Estefanía Leal.

¿Sabe que siete puntos del IVA que pagamos todos los uruguayos, unos 1.524 millones de dólares al año, van para el Banco de Previsión Social (BPS)? ¿Está al tanto de que el 30% de los recursos de la Caja de Profesionales proviene de los timbres y que su directorio ha propuesto aumentar la cantidad y precio de estos? ¿Y que muchos de los aportes al BPS que deberían dirigirse a las personas de menor ingreso, en la práctica van a sectores relativamente acomodados? Hay más: los efectivos militares tienen la posibilidad de jubilarse en base al último sueldo, mientras en el sistema general se promedian. Y los jubilados de la Caja de Profesionales se financian ocho años de sus beneficios, pero cobran en promedio durante 22 años; es decir, hay 14 años que no están siendo financiados por sus aportes, sino por los de toda la comunidad.

A esta altura está claro que la reforma de la seguridad social es un tema que no solo afecta a los jubilados y a los que están cerca de jubilarse, como muchos piensan, sino que involucra a toda la población. O sea, cuando se habla del déficit de las cajas, en realidad lo que hay que pensar es que ese déficit se termina cubriendo con el dinero de todos. Así lo explica a El País Rodolfo Saldain, presidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS): “Lo que falta para pagar las jubilaciones se pasa a Rentas Generales, que no se llena en forma espontánea, sino del IRPF y otros impuestos. En el caso de la Caja de Profesionales, por ejemplo, si bien su ley orgánica dice que el Estado no se hace responsable por el pago de los beneficios, es muy difícil que se abstenga de asumir algún tipo de responsabilidad; es lógico que así sea”.

Lo cierto es que la comisión trabaja en las recomendaciones que le presentará al Poder Ejecutivo para cambiar el sistema previsional y salir progresivamente del déficit. Y solicitó una prórroga de 45 días para hacerlo debido a la complejidad del tema, la cual se cumple el próximo 20 de setiembre. Algunos integrantes de la coalición de gobierno han señalado que probablemente se requieran otros 45 días, pero eso aún no se ha confirmado.

Sería la tercera vez que la comisión solicita prórroga a lo largo del proceso; y el tema coincide en el tiempo con la discusión sobre la Ley de Urgente Consideración (LUC) y el eventual referéndum que se definirá en los próximos meses. En realidad son dos asuntos completamente distintos, pero ante la opinión pública llegan a un mismo tiempo y generan cierta tensión en un ambiente político polarizado y donde el carácter antipopular de la reforma previsional tiene su peso. Lo admite Saldain, presidente de la CESS: “Es cierto, el tema de la reforma con la extensión de la edad de retiro es antipático, pero igual hay que hacer las recomendaciones. Si no se realiza la reforma, los más jóvenes tendrán que pagar un financiamiento demasiado caro a favor de la seguridad económica de las personas de mayor edad. Hay desequilibrios en el sistema previsional, los números están en rojo en las cajas paraestatales y debemos corregir”.

Saldain cita una famosa frase de Winston Churchill que, según afirma, viene como anillo al dedo en este contexto: “El político se transforma en estadista cuando deja de pensar en las próximas elecciones para pasar a pensar en las próximas generaciones”.

El especialista aclara que el artículo que crea la CESS no está dentro de los artículos impugnados de la LUC, por lo que la población no tendría por qué confundirse, aunque a nivel del gobierno sí existe temor de que ambos temas se mezclen. “Yo sí reconozco que el panorama político puede llevar a que algunos intereses junten los temas ante la opinión pública”, afirma el presidente de la comisión.

Y agrega: “De cualquier manera, es algo que está por encima de lo que podemos manejar en esta comisión, porque nuestra función es técnica y el manejo político pasa por otras manos”. En tanto, es probable que -al igual que en el documento de diagnóstico de la seguridad social- no se llegue a las recomendaciones por consenso, sino por mayoría. La ley exige un mínimo de nueve votos a favor para aprobarse la propuesta en la CESS.

El ámbito está integrado por 15 miembros, de los cuales nueve son representantes de la coalición de gobierno, tres del Frente Amplio y tres de los sectores sociales. Esto significa que solo con los votos de la coalición podría aprobarse el documento de las recomendaciones.

Ernesto Murro, integrante de la CESS por la oposición, señala que la comisión “ha trabajado intensamente” en estos meses. “Pero ahora, en la medida en que algunos miembros se están reuniendo para redactar el documento de las recomendaciones que deberá ser votado internamente por todos, se suspendieron las otras reuniones. No me parece bien. Nosotros no queremos estar de adorno”, protesta el expresidente del BPS y exministro de Trabajo.

El economista Hugo Bai, representante en la CESS por el Pit-Cnt, también comenta que a principios de julio se interrumpió el trabajo de las subcomisiones. “Estamos en un limbo hasta retomar la dinámica que fue intensa sobre todo entre noviembre y junio”, afirma.

De todas formas, el impasse será transitorio ya que en pocos días, con el documento final en mano, la CESS deberá discutirlo y adoptar una definición.

COMISIÓN

Ocho grupos de trabajo y unas 60 audiencias

La Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) ha tenido más de 60 audiencias, unos 20 diálogos internacionales y 75 reuniones de las ocho subcomisiones que se formaron para abordar temas específicos: esquema no contributivo, régimen de reparto del BPS, ahorro individual, género y pensiones de sobrevivencia, cajas paraestatales, servicio de retiro policial y militar, ente regulador y supervisor para todo el sistema (hoy no existe ningún ente que cumpla esta función) y miscelánea (temas que no están en las otras subcomisiones, como trabajadores autónomos no dependientes del BPS).

El tema de las AFAP es uno de los que está arriba de la mesa. “Hace tiempo que no ingresa ninguna AFAP. Nadie quiere entrar a un mercado de poca escala y donde el precio está fijado por un competidor, que además es del Estado”, dice a El País Santiago Peaguda, presidente de la Asociación Nacional de AFAP (Anafap), quien apoya la creación de un tercer fondo de ahorro. “Se dice que las AFAP ganan mucho en comisiones, pero hay que evaluar esa dimensión en función del valor que aportan”, afirma Peaguda.

Las recomendaciones de la comisión.

Aunque el documento aún no ha sido presentado, la CESS ha llegado a ciertos a planteos que muy probablemente estén presentes en las recomendaciones. Veamos, uno a uno, algunos de ellos.

Es casi seguro que la edad de retiro o jubilación será llevada a los 65 años de edad en vez de los actuales 60 años (esto se hará en forma gradual, sin que se vean afectadas las personas que se encuentran próximas a jubilarse, ni afectará los derechos adquiridos). El hecho de que la gente trabaje por más años significará que ingresarán más recursos al sistema previsional. En los hechos, los uruguayos se están jubilando en promedio a los 62 o 63 años de edad, y se ha mantenido en esos valores por más de una década.
Otro punto será impulsar nuevas alternativas de ahorro obligatorio y voluntario. Se plantea la creación de un tercer fondo de ahorro, probablemente para jóvenes trabajadores y con una exposición al riesgo más alto (actualmente existen dos fondos, de acumulación y de retiro). “Hay que redefinir el destino de los ahorros previsionales cuando la persona se jubila para que pueda haber opciones y no solamente la renta vitalicia como actualmente se plantea”, agrega Saldain.

También se irá por las jubilaciones “parciales”, es decir que la persona pueda seguir trabajando, por ejemplo, en tiempo parcial luego de jubilada del BPS y aportando proporcionalmente, lo que actualmente no se puede realizar en la misma caja.

Las recomendaciones incluirán varios temas sobre el trabajo del futuro, considerando las tendencias laborales bajo el impacto de las innovaciones tecnológicas. “En el futuro habrá trabajos atípicos, más teletrabajo, actividades por contratos a término. Ya no podemos pensar en exigir 35 años de trabajo para tener derecho jubilatorio ya que muchos casos no funcionarán de manera tradicional. Recomendaremos en el documento un esquema más flexible, que contemple la cantidad de baches en la historia laboral que va a ocurrir, y ya se ve”, dice Saldain.

Rodolfo Saldain, presidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS). Foto: Leonardo Mainé
Rodolfo Saldain, presidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS). Foto: Leonardo Mainé.

Un tema que ha sido muy discutido en la CESS es el acceso al “pilar cero” (al ingreso mínimo garantizado, dirigido a personas de bajos ingresos, o a los más desprotegidos). “Se discutió sobre si para ese pilar se debería exigir un mínimo de tiempo de aporte, y nos decantamos en que sí lo requiere, porque es un incentivo para el aporte”, fundamenta el abogado.

Elvira Domínguez
, representante de las cámaras empresariales en la CESS, explica: “El pilar cero puede tener distintos diseños, pero lo importante es que se mantenga una cobertura casi universal en un mínimo. El 95% de la Población Económicamente Activa (PEA) ha accedido a jubilación, pero no todos han trabajado ya que accedieron a las jubilaciones por testigos u otros instrumentos que les facilitaron ese acceso. Ahora se busca que se transparente quiénes acceden a los derechos contribuyendo y quiénes no. De lo contrario, cada vez se le exige más a quien cotiza y todo tiene un límite”.

¿Recomendarán crear o aumentar impuestos para evitar el colapso del régimen jubilatorio? “No lo estamos pensando”, responde Saldain. Esto no significa que la presión fiscal derivada de este tema deje de existir en los hechos.

La Caja Militar en la mira.

Los militares pueden retirarse a los 48 años de edad (mucho antes que lo que permiten otras cajas) y además, claro está, con jubilaciones muy por encima del promedio del régimen general.

Según Bai, el 20% de las pasividades mayores en la Caja Militar gana unos 108.000 pesos por mes. “Es un privilegio, una cifra despegada de lo que cobra la mayoría de la gente hoy por la jubilación. En el Pit-Cnt pensamos que es necesario incorporar un impuesto a las altas jubilaciones militares, como ya existe en otros subsistemas, pero tengo la sospecha de que los cambios que se definan no vendrán por ahí”, afirma.

Los datos del BPS confirman que hay jubilaciones en otros sistemas, como el militar y el bancario, que triplican en monto la jubilación promedio de lo que paga el BPS.

Banco de Previsión Social. Foto: El País
El déficit del BPS es de 640 millones de dólares y el ente proyecta que ascenderá a 772 millones de dólares el próximo año. Foto: El País.

“¿Qué vamos a hacer con la Caja Militar, donde se retiran en promedio a los 48 años; estará dispuesto el gobierno a afectar la coalición con Cabildo Abierto que tiene una alta incidencia en la alta oficialidad militar?”, pregunta Murro. Claro: una cosa son las recomendaciones técnicas y otra las decisiones políticas que posteriormente se implementen, o no.

La CESS realizó un estudio a través de sus servicios técnicos, sobre la cantidad de personas que mantienen actividad laboral formal luego de la jubilación o retiro. Existen 14.711 retirados militares en el país, de los cuales el 49% -de entre 40 y 65 años- está trabajando hoy. Se debe a que se retiran jóvenes y son altamente demandados por las empresas privadas para actividades de seguridad y logística. El militar es el sector con mayor actividad formal del país luego de la jubilación o retiro. En el BPS, por ejemplo, solo el 9% trabaja luego de jubilarse (básicamente son personas del sector público que luego trabajan en el sector privado).

Los bancarios también se jubilan relativamente jóvenes y al otro día, por ejemplo, pueden fundar una empresa si así lo desean, registrándose en Industria y Comercio. El único que está inhibido de seguir trabajando es quien se jubila en el BPS, porque luego no puede trabajar ni en un banco (institución que generalmente contrata a jóvenes), no es profesional, ni puede ser empleado público, salvo en algún cargo de confianza, lo que es excepcional. “Eso tiene que cambiar. Hay que diseñar formas de compatibilidad entre jubilación y trabajo para esas personas, para que también puedan volver a la actividad una vez jubilados”, dice Domínguez, representante de las cámaras.

El objetivo de la reforma es ir alineando requisitos y derechos en todos los subsistemas previsionales: BPS, cajas paraestatales y fondos de retiros policial y militar. Esto es, lograr equidad y convergencia en un plazo “razonable”, según propone la CESS.

Basta de privilegios.

En esa tarea de definir condiciones de equidad entre las cajas son prioritarios los focos de privilegio e irregularidades.
En esa línea, Saldain va de frente contra la gobernanza de la Caja de Profesionales. “Sus autoridades han sido totalmente inoperantes para tomar medidas. Se actuó antijurídicamente durante mucho tiempo, no porque alguien se hubiera llevado plata -no hay denuncia ni sospecha de eso- pero sí por una administración que dio beneficios por encima de lo que la ley la habilitaba, incluso con cuestionamiento del Tribunal de Cuentas”, afirma. Cabe agregar que esa caja está presidida por dos delegados del Poder Ejecutivo.

A entender del presidente de la CESS, “no se puede tolerar más el problema de supervisión del sistema en su conjunto, que incluya casos como este”. Saldain dice que debe haber “un control adecuado” del Banco Central del Uruguay (BCU) sobre todo el sistema financiero. Es probable que el documento de las recomendaciones así lo establezca, según pudo saber El País. De hecho, existe una subcomisión dentro de la CESS dedicada enteramente a analizar dicho tema.

AFAP, la piedra de la discordia.

Saldain es un gran defensor de los sistemas de ahorro individual y existe cierto consenso en la CESS de que “la mochila” no puede caer solo en los hombros del Estado, sino que las personas también deben ahorrar durante su vida laboral, bajo un sistema mixto. Pero las diferencias aparecen respecto a la forma en que se adecuará el sistema para ello.

Según Ana Inés Zerbino, quien fue gerente de inversiones en República AFAP por diez años e integra la CESS por el Partido Colorado, el sistema multipilar —de reparto y de capitalización— es eficiente, debiéndose hacer ajustes a nivel de las comisiones que cobran las AFAP, dado que no se fueron ajustando por autorregulación del mercado, como en un principio se creyó.

“El Banco Central intervino con el Poder Ejecutivo, pusieron tope a las comisiones y comenzaron a bajar. Ahora no están tan mal en la comparación internacional, aunque podrían seguir bajando”, afirma Zerbino a El País.

Hoy la administradora con menor comisión es República AFAP con 4,4% sobre el aporte mensual, y las otras tres (Integración AFAP, Unión Capital, AFAP Sura) están obligadas por ley a tomar como referencia la comisión más baja del mercado y cobran el máximo habilitado: 6,6%.

En cambio, Bai, afirma: “Defendemos la existencia de un pilar de ahorro, pero con características diferentes al que se diseñó en los años 90 a través de las AFAP. Ese pilar fracasó porque los privados del sector no compitieron, sino que se acomodaron una cuota de mercado para cada uno”.

El asesor de los trabajadores dice que aspiran a que ese subsistema “tenga un protagonista estatal mucho mayor y que se aproveche más la experiencia de República AFAP”. Y agrega: “Pensamos que el fondo de ahorro debería tener carácter colectivo, en lugar de establecer competencia, aunque dudo que sea así”. En todo caso, más allá de las diferencias, todo indica que el sistema de reparto y de capitalización existirá en alguna de las definiciones y aplicará para todas las cajas.

La CESS agotará su mandato legal con la presentación del informe que incluye las recomendaciones. Al Poder Ejecutivo le tocará estructurar el proyecto de ley. El tema de la presión fiscal entrará en el escenario, en un contexto de muchos intereses en juego. Una vez definido el proyecto, vendrán las decisiones parlamentarias y, a partir de allí, las implementaciones, que se anuncian graduales. La cercanía de la siguiente campaña electoral puede complicar las cosas, eso es muy probable. Todavía falta.

La gente debe saber "para dónde van sus aportes"
La opinión del presidente del BPS
Hugo Odizzio, presidente del BPS. Foto: Francisco Flores

El déficit del Banco de Previsión Social (BPS) es de 640 millones de dólares y el ente proyecta que ascenderá a 772 millones para 2022. Estos cálculos excluyen los beneficios y transferencias realizadas por efecto del COVID-19, que fueron del orden de los 540 millones de dólares en 2020 y se estima en 900 millones de dólares al cierre de 2021, dice a El País el presidente del BPS Hugo Odizzio.

Para el próximo año todavía no hay una proyección en relación a la pandemia. “El déficit pone de manifiesto que estamos en un proceso de requerimiento creciente de asistencia de las Rentas Generales, que se suma a las transferencias que ya se destinan al BPS, como los siete puntos de IVA. El presupuesto se incrementó en 9,5%, es mucho dinero”, afirma el jerarca.

Odizzio considera que el objetivo de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) de llegar a una convergencia de los criterios de las distintas cajas hacia un sistema único, sin tantas asimetrías, es un desafío que hasta ahora ninguna reforma ha abordado. “Hubo un intento incipiente en una reforma anterior, pero ni siquiera unificó las cajas que componen el BPS. El tema está sobre la mesa y ya se verá cómo evolucionará desde el punto de vista de la viabilidad política, pero solo su formulación y planteo me parece un acierto”, agrega.

A su entender, la población está muy alejada de lo que representa realmente el sistema previsional: dice que se debería comprender su importancia en cada momento de la vida laboral, y no solo al acercarse a la edad de retiro.

“Si pudiéremos hacer simulaciones de cálculo de cuánto podría ser nuestra jubilación desde temprano, ver lo que representará el ahorro en el futuro de una manera tangible y otras iniciativas de ese tipo, se comprendería mejor el sistema y funcionaría mejor. Ese es el desafío del BPS: pasar a ser un asesor previsional y no, como hasta ahora, un ente que tramita las jubilaciones y que, además, lo hace desde una historia que todavía no hemos logrado superar, que es en base a la desconfianza”, afirma Odizzio.

“También se requiere que se maneje un modelo de transferencias claro y transparente para que los ciudadanos sepan para dónde van exactamente sus aportes”, concluye el presidente del BPS.

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