Ni Batlle, ni Vázquez, ni Mujica, ni Lacalle Pou: el millonario impuesto que solo la Unión Europea logró doblegar

Se lo ha llamado “impuesto invisible”, “regresivo”, “kirchnerista”. Hubo quienes insistieron en su carácter “totalmente transitorio” y llamaron “insignificante” su impacto para la economía mientras le pusieron varios plazos para su eliminación que se incumplieron olímpicamente, al punto que se lo aumentó después de dejar escrita su derogación.

Tuvo que llegar el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, tras más de dos décadas de negociaciones, para que se le ponga una fecha de caducidad que, aunque muy parcial, no tiene escapatoria ni dilaciones y podría ser —o al menos es la esperanza de algunos— el principio del fin de la tasa consular: una tasa que hace largo rato dejó de ser una tasa, que grava las importaciones y cuya recaudación supera los 300 millones de dólares al año, apenas menos que todo el Impuesto a la Asistencia de la Seguridad Social (IASS).

Lo que sucede en concreto es que el acuerdo con Europa —que entrará en vigor a partir del 1° de mayo— no solo incluye la eliminación gradual de aranceles que el Mercosur cobra a los productos de ese bloque, sino que también obliga a Uruguay a eliminar, en un máximo de tres años (es decir, para inicios de mayo de 2029), el 5% extra que el país cobra a las importaciones de Europa, y que representa aproximadamente el 10% de la recaudación global de ese impuesto.

En 2025, la recaudación del tributo por productos provenientes de la Unión Europea alcanzó los 38,5 millones de dólares (en el orden de lo que prevé recaudar el llamado “impuesto Temu”), de un total de 342 millones de dólares ingresados a las arcas del Estado por la tasa consular (ver cifras).

Mientras el empresariado —que ha apuntado reiteradamente contra la tasa consular, considerándola un lastre que perjudica la competitividad y contribuye a los altos costos del país— celebra tímidamente la reducción del impuesto para al menos una parte de las importaciones, en el gobierno ven que lo más probable es que la eliminación se haga hacia el año 2029 y no antes, a la vez que entienden que a partir de entonces habrá una mayor “presión” para ir hacia la derogación de la tasa para otros países.

Algo que, como veremos, es solo un nuevo capítulo en una larga historia que enseña cómo, en economía política, bajar es mucho más difícil que subir.

La llamada tasa consular está lejos hoy de ser una tasa en el sentido tributario, es decir, de un precio que se asocia directamente a un servicio que brinda el Estado. Las importaciones que vienen de los países del Mercosur y de Chile tributan un 3% sobre el valor de aduana, y las del resto del mundo pagan un 5%, independientemente de los aranceles que aplican a cada rubro. Están exceptuados los bienes de capital destinados a la industria agropecuaria, los bienes en régimen de admisión temporaria y la importación de petróleo, además de los productos originarios de México (porque el tratado de libre comercio con ese país así lo dispuso explícitamente).

En su origen era diferente. “Hace muchas décadas el comercio exterior funcionaba distinto. Los consulados tenían otro rol, incluso se encargaban de verificar documentación, recibirla, validar lo que hoy serían apostillas. Eso lo hacían las misiones diplomáticas, y esta tasa cubría ese tipo de gastos administrativos”, explica Mateo Fagúndez, responsable del departamento de Negocios Internacionales de la Cámara de Comercio.

En los años cincuenta existía una amplia variedad de “derechos de actuación consular”, y durante la década de 1970 se fijó una tasa en torno al 4% del valor de aduana. En 1991, ya con la liberalización del comercio a nivel mundial, y en particular con la creación del Mercosur en la región, la tasa fue eliminada.

Pero eso duró diez años.

En 2001, la crisis económica llevó al gobierno colorado de Jorge Batlle a buscar recursos para equilibrar las cuentas. La ley de Presupuesto de ese año restituyó la tasa y meses después se fijó en 2% el valor a aplicar a las importaciones.

Foto: Archivo El País

En ese momento se empezó a diluir la línea entre el pago y el servicio brindado, ya que se estableció que la tasa “tendrá como destino Rentas Generales”, más allá de que el oficialismo señaló que se aplicaría para compensar gastos del servicio exterior. “Hay funciones muy importantes en el servicio exterior que son propias del Estado, pero otras son de carácter comercial y parece razonable tratar de recuperar al menos aproximadamente la mitad del presupuesto a través de algunos cambios a la tasa consular, no para aumentar gastos —porque si es una tasa va al mismo servicio que lo gasta— sino para destinarla a rentas generales a fin de cerrar este ajuste”, dijo en comisión el entonces senador colorado Alejandro Atchugarry, pocos meses antes de asumir las riendas del Ministerio de Economía.

La recaudación esperada era de unos 20 millones de dólares.

En setiembre de 2004, cuando la sombra de la crisis financiera empezaba a alejarse y a un mes de la elección que ganaría el Frente Amplio por primera vez en la historia, el gobierno de Batlle aprobó un decreto que reducía gradualmente la tasa consular, de 1,5% a partir de 2006 hasta llegar a cero a mediados de 2007. ¿Las razones? Que su reimplantación había sido con carácter “extraordinario y transitorio”, que Uruguay se había “comprometido por acuerdos comerciales internacionales a reducir gradualmente los referidos tributos”, y que “la reducción de los costos en la regulación” redundaría en “una mejora de la competitividad global de la economía”.

Eso, sin embargo, no pasó. En diciembre de 2005, a días de tener que bajar el tributo, el gobierno de Tabaré Vázquez acusó una “fuerte restricción fiscal” y dejó sin efecto la reducción estipulada para 2006. Un año después, sin más justificación que “la necesidad de mantener la vigencia” de las alícuotas, un nuevo decreto dispuso seguir cobrando el 2% a las importaciones. Un decreto de 2007 lo aplazó para 2008, otro de 2008 lo aplazó para 2009, y uno de 2009 dispuso seguir con el mismo valor.

¿Capaz hacerlo por ley era un mejor camino? Pues una ley de junio de 2008 dispuso la derogación de la tasa consular a partir de enero de 2011. Pero en el primer año del gobierno de José Mujica, la ley de Presupuesto dispuso la derogación de esa norma. O como lo definieron entonces desde el equipo económico, “la derogación de la derogación de la tasa consular”, que se mantuvo intacta, y por entonces recaudaba 70 millones de dólares, según las autoridades.

Para ese entonces ya era claro que la tasa consular se había convertido en un problema económico —por el aumento de costos y barreras a la importación— pero también diplomático y legal, ante un extendido consenso de que implicaba violaciones a tratados internacionales firmados por Uruguay y ratificados por su Parlamento (ver apunte).

Cuando a los representantes uruguayos les tocó rendir cuentas ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) en las revisiones de 2006 y 2012, la tasa consular estuvo arriba de la mesa como cuestionamiento que el país prometía resolver. “La eliminación de la tasa consular sigue formando parte de los objetivos prioritarios de política comercial y será efectivizada lo antes posible, no bien lo permita la recuperación del crecimiento de la economía internacional”, señaló la delegación uruguaya en 2012, luego de que se le echara en cara la sucesión de postergaciones de años anteriores.

Ya por esos años, además de la OMC, el reclamo era también un rezongo habitual por parte de los países del Mercosur hacia Uruguay, como admitió el canciller Rodolfo Nin Novoa en octubre de 2015. “Nosotros nos quejamos de las barreras no arancelarias y tenemos las nuestras. Por ejemplo, una tasa consular que hay que pagar para entrar al Uruguay”, dijo ante el Parlamento, aunque agregó que el incumplimiento uruguayo al menos era “mucho más previsible” que las declaraciones juradas anticipadas de importación que tiene Argentina, o de menor magnitud que las importaciones sin aranceles de Manaos, Brasil.

Nin Novoa, que habló entonces de “sincerar” esas distorsiones, tuvo que defender un aumento de la tasa consular menos de dos años después, cuando así lo definió el ministro de Economía, Danilo Astori.

Uruguay, que había incumplido insistentemente su reiterada promesa de eliminar la tasa consular, la aumentó en un punto porcentual para productos del Mercosur y en tres puntos para el resto del mundo, para financiar aumentos presupuestales (de aproximadamente 100 millones de dólares) a la educación en la Rendición de Cuentas de 2017, aunque en la ley decía que el aumento era para cubrir compromisos de facilitación de comercio (muy por debajo de esos montos).

GERARDO PEREZ PALADiNO

Astori lo definió en el Parlamento como un “incremento provisorio, momentáneo, de corto alcance”. “Esta medida no es solo modesta, sino que es totalmente provisoria”, agregó el ministro.

La medida "modesta" prácticamente duplicó la recaudación, que pasó de unos 120 millones de dólares en 2017 a 230 millones de dólares en 2018.

Junto al aumento, la ley disponía que a partir de enero de 2020, el Poder Ejecutivo quedaba “facultado” a implementar una “reducción de hasta 0,5% por año hasta alcanzar una cuantía de 2% para las importaciones en general y hasta su eliminación para las importaciones en el Mercosur”. El senador colorado Pedro Bordaberry planteó que si esa era la idea, que entonces se dejara resuelta su derogación para ese año. Con votos del Frente Amplio, lo que se votó fue el aumento y solo la posibilidad de bajarlo unos años después.

Cuando la delegación uruguaya retornó en 2018 a la OMC, y las preguntas sobre la tasa consular volvieron a aparecer, la respuesta fue que el aumento era “transitorio” y que “para no repetir experiencias del pasado”, la “propia ley”había determinado un “cronograma de desgravación lineal”. Algo que, una vez más, tampoco se cumplió, ni por parte del gobierno saliente del Frente Amplio, ni por la administración entrante de Luis Lacalle Pou, que priorizó otras reducciones, como la del IASS y el IRPF por unos 150 millones de dólares. En 2024, el candidato Álvaro Delgado prometió la eliminaría en caso de ser electo presidente.

Durante todos esos años se dijo mucho sobre las dificultades de cerrar el acuerdo con la Unión Europea. Pero al final fue más sencillo que ese bloque y el Mercosur se pusieran de acuerdo para bajar recíprocamente sus protecciones arancelarias, que lograr que Uruguay disminuyera un impuesto que hace más de veinte años promete bajar o eliminar.

Desde el aumento de 2017, la definición tanto en Cancillería como en el área de Política Comercial del MEF fue que la mejor forma de bajar o “desinflar” la tasa consular era atarlo a “conquistas” de mejoras en el acceso a mercados, como es el caso de Europa, y en algunos ámbitos se ha llegado a plantear como moneda de cambio para otras reivindicaciones que tiene Uruguay dentro del Mercosur.

El 23 de febrero, una delegación de ambos ministerios concurrió al Parlamento para informar acerca de la implementación del acuerdo. Allí el diputado nacionalista Juan Martín Rodríguez preguntó por posibles “efectos” fiscales de la disminución en la recaudación del impuesto, más allá de estar a favor de esa reducción. Juan Labraga, director de la Asesoría de Política Comercial del MEF desde 2016, y uno de los negociadores con Europa, respondió que es previsible que el acuerdo lleve a un aumento de las importaciones, y con ello la recaudación de otros tributos como el IVA y el Imesi.

"En cuanto a la recaudación de la tasa consular, hay que ser cuidadosos porque, como muestra el modelo, las importaciones crecen y crecen los impuestos internos que se recaudan con ellos, junto con la economía y las exportaciones. Entonces, no es trivial que el efecto de la recaudación sea una pérdida de 60 millones de dólares. Va a ser sustancialmente menor o no va a haber. No tenemos hecho el cálculo porque hay que suponer finamente cuánto recauda el IVA, el Imesi, etcétera, y todo lo que se cobra asociado a las importaciones", afirmó Labraga ante los legisladores.

Foto: AFP

En el gobierno entienden que “sin dudas” habrá nuevos reclamos de otros países para que Uruguay elimine el impuesto, tanto para sus socios del Mercosur —que verían el ingreso a Uruguay de productos con menos barreras que a ellos, algo que hasta ahora solo pasa con México y ya ha motivado rezongos— como para otros socios comerciales, incluyendo China, que representa la mitad de la recaudación.

Cuando no sean los propios países, serán también los empresarios los que continúen su reclamo. Para 2029 —año electoral— será el acuerdo con la Unión Europea el que obligue a renunciar a una pequeña parte de lo recaudado por la tasa consular, pero algunos de ellos insisten en que no hay que esperar por terceros para cumplir un compromiso que “solo” depende de Uruguay: de su capacidad para eliminar un impuesto ampliamente criticado, pero que ha sido mucho más fácil subir que bajar.