El debate que pone sobre la mesa Ancap

Hora de revisar la reglas de juego

Académicos sostienen que la crisis de Ancap debería ser aprovechada para discutir qué papel deberían jugar las empresas del Estado.

Es hora de hincarles el diente, dicen. No sólo a Ancap, o a OSE, cuyos balances dan resultados negativos. Es hora de hincarle el diente a todas las empresas públicas: a sus reglas de juego desactualizadas, a sus objetivos demasiado amplios y difusos, a su falta de transparencia, a la baja rentabilidad de sus inversiones, a la descoordinación entre ellas.

La crisis de Ancap, dicen desde el ambiente académico, debe ser tomada como una oportunidad para encarar a fondo una discusión que subyace y que se viene postergando: ¿qué rol deben tener las empresas del Estado?

Los economistas ya están prontos para debatir: han buceado en los indicadores, han repasado los marcos legales, han hecho crudos diagnósticos, han observado las soluciones ensayadas en otras partes del mundo y han elegido sus mejores opciones para mejorar el statu quo de las empresas uruguayas. Sus principales aportes se resumen en este informe.

Sin embargo, desconfían que sea posible. "Se hace muy difícil llevar adelante un debate en profundidad y sin prejuicios", lamentó el economista Ignacio Munyo, profesor en el IEEM. Más pesimista fue Conrado Ramos, politólogo con experiencia en la gestión estatal: "Creo que cuando desaparezca el tema Ancap, desaparecerá este tema. Todo el mundo reclama, pero el sistema político no está dispuesto a hincarle el diente por ahora".

En el Observatorio de Energía de la Universidad Católica escribieron un documento en el que proponen nuevas reglas para las empresas estatales del sector que les ocupa. En la introducción argumentan que el tema es relevante si se "quiere superar la situación de ser un país de renta media y dar pasos que lo lleven resueltamente en la dirección de la modernidad y el desarrollo de largo plazo".

Cien años.

Las empresas del Estado son relevantes a nivel global: explican más del 20% de la inversión mundial, según registró Munyo en un documento reciente en el que analizó, junto a Pablo Regent y Carlos Delpiazzo, la eficiencia de las empresas públicas uruguayas.

En Uruguay también son relevantes. Las tres más grandes —Ancap, UTE y Antel— concentran la mitad de la inversión pública y el 8% de la inversión total. Representan 5% del PIB y 2% del empleo.

Sin embargo, se rigen por un sistema que dejó se utilizarse en la década de 1980 en la mayoría de los países industrializados. Las primeras empresas públicas se crearon hace 100 años porque el Estado uruguayo "tenía carencias para implementar sus políticas, y la ciencia económica no tenía las herramientas para controlar empresas de este tipo", explicó Leandro Zipitria, economista y docente en la UdelaR. Según Zipitría, hace dos décadas que sí hay dominio de ambas cosas, pero las empresas siguen igual porque el sistema político no quiere perderlas. ¿Por qué? Porque son un instrumento de política económica. Sus tarifas, por ejemplo, se utilizan para controlar la inflación.

El economista Gabriel Oddone, socio de CPA Ferrere, lo ha dicho así: las empresas públicas se han vuelto "un brazo ejecutor de las políticas de los gobiernos".

Hace unos días, en una tertulia en la radio El Espectador, el abogado José Garchitorena, que trabajó en Ancap y fue director de UTE, contó que a raíz de las pérdidas de Ancap había oído a dirigentes del Frente Amplio decir que "las empresas públicas no están llamadas a salir a ganar dinero", y que "las decisiones hay que tomarlas independientemente de su racionalidad económica". Si las empresas deben usar sus ganancias para hacer "obra social" o si deben volcarlas a Rentas Generales para que el Estado decida qué hacer con ellas, es "una discusión pendiente", dijo Garchitorena, que es colorado.

En el fondo, la discusión es qué rol deben ocupar. La respuesta, dice Conrado Ramos, "depende de cómo esté organizado tu capitalismo". En América Latina se habla de "neodesarrollismo", un modelo que "aprende algunas cosas del liberalismo, como el cuidado de los déficits fiscales y acepta la apertura económica, pero reclama un rol fundamental del Estado en cambiar la matriz de desarrollo". A juzgar por una declaración reciente del Secretariado del Frente Amplio, el gobierno parece estar alineado a ese postulado: las empresas públicas deben ser "un instrumento ineludible en las políticas de desarrollo nacional", plantearon.

En el mundo hay países en los que las empresas públicas son residuales, otros donde han asumido el rol de meterse donde el mercado no quiere, y otros que han organizado grandes corporaciones públicas que interactúan con las privadas. "Depende de la fuerza que tengan los Estados para regular. El Estado uruguayo podría decir no vamos a tener empresas públicas, y en cambio vamos a regular fuertemente el mercado de las telecomunicaciones. Pero si le pega tres gritos a Siemens, por ejemplo, se va del país y nos deja pagando porque no le interesa el mercado", consideró Ramos.

El politólogo justificó así la existencia de empresas estatales, y acepta que se las adopte como motor en un modelo neodesarrollista, "pero no a cualquier costo". "Eso no significa que no haya gestión".

También Zipitría entiende que las empresas deben existir, porque son "una realidad histórica y parte de la idiosincrasia del país", y porque a su entender no hay voluntad en ciertos "sectores sociales" de que el Estado se limite a regular. Lo que él pide, entonces, es que las empresas "se centren en hacer bien lo que tienen que hacer, que ya es bastante". Para él, "Ancap debería tener como único objetivo que el combustible sea lo más barato posible", y todo lo demás debería ser secundario.

Problemas.

Varios problemas tienen hoy las grandes empresas del Estado, según los diagnósticos de los académicos.

Para los contadores, economistas e ingenieros que integran el Observatorio de Energía de la Universidad Católica —Andrés Tierno, Alfonso Blanco, Javier de Haedo, Omar Paganini y Alejandro Perroni—, "el marco institucional y empresarial que el país aplicó históricamente resulta desbordado". "Nuestro país fundó sus empresas estatales analizando y debatiendo las mejores prácticas de la época, hace ya un siglo, pero luego no supo mantener el ritmo de mejora que otros países emprendieron", alegan en el documento citado.

Las condiciones cambiaron. Muchos de los mercados ya no son monopólicos. Las funciones se complejizaron y ya no es sencillo cumplirlas de forma independiente. La forma en la que se concibió la regasificadora o cómo se armó el negocio de la energía eólica son algunos ejemplos.

A eso hay que agregar otra complejidad, dicen Munyo, Regent y Delpiazzo en su estudio: la creación de múltiples empresas de propiedad estatal que se rigen por el Derecho privado. Ancap tiene 13 empresas satélites bajo su órbita, UTE tiene siete y Antel, cuatro.

En términos de eficiencia, estos tres profesionales manejan dos indicadores relevantes. Uno, los resultados. Entre 2001 y 2007, las grandes empresas del Estado tuvieron un superávit de 1,7% del PIB. En cambio, entre 2008 y 2014 el resultado fue prácticamente nulo.

Dos, la rentabilidad. En la última década, Ancap tuvo 0,3% de retorno del capital invertido (ROE), UTE logró 2,3% y Antel, 10,3%. En el mismo periodo un bono soberano de las economías emergentes tuvo un retorno promedio de 6,6%.

El estudio retoma una investigación reciente en la que se presenta una serie de indicadores sobre el gobierno corporativo de las empresas estatales de América Latina. Se analiza el marco legal, el ejercicio de la propiedad (si hay un dueño identificable), la revelación de información y la forma en la que se conforma el directorio. Las uruguayas están al final de la tabla con los peores registros.

Soluciones.

Munyo, Regent y Delpiazzo concluyen que gran parte de los desalineamientos de las buenas prácticas del gobierno corporativo (que pauta, sobre todo, la OCDE) se solucionan "con la mera aplicación de la normativa vigente". "Para eso solo hace falta voluntad".

Sin embargo, hay un elemento que solo se arregla pasando por el Parlamento, y es que la propiedad de las empresas hoy recae en el directorio, que a su vez se encarga de la gestión. "Esto genera distorsiones. Necesitamos que un órgano del Estado asuma la titularidad de las empresas públicas (holding)", tal como se hace en Chile, Perú o Colombia", dijo Munyo.

En palabras de Zipitría, las empresas hoy tienen muchos objetivos —producir, aportar a Rentas Generales, desarrollar proyectos, hacer políticas sociales— "pero no responden claramente a nadie".

Los profesionales del Observatorio de Energía armaron un listado de soluciones que incluye: desacoplar las finanzas de las empresas de la política fiscal, revisar sus actividades o "líneas de negocio" (para evitar "desviar recursos y energía empresarial"), y transparentar, con una mejor rendición de cuentas, las incursiones que se hagan en obras y servicios que trasciendan su interés empresarial. (Producción: Gonzalo Terra)

Privatizar o capitalizar: las opciones para Ancap.

El gobierno parece decidido a capitalizar a Ancap y perdonarle una deuda de US$ 750 millones. Aún no está claro si la medida irá acompañada de una remoción de autoridades o no. Para Leandro Zipitría, capitalizar la empresa y mantener a los directores sería "mala señal para el país" y "campo fértil para otras situaciones similares". Ignacio Munyo advirtió, por su parte, que la capitalización "debe ser tomada como la oportunidad" de discutir el rol de las empresas públicas y las reglas de juego. Algunos economistas retoman por estos días el debate sobre la propiedad de las empresas. Hay quienes sostienen que una solución es privatizar parte del capital accionario de las empresas públicas y que el Estado se quede con la mayoría, de modo de tomar las principales decisiones. La cotización en bolsa impone ciertos requisitos legales, y, entre otras cosas, rendir cuentas a los accionistas, darles más información y tener mayor transparencia.

¿Quiénes deberían dirigir las empresas?

La crisis de Ancap también pone sobre la mesa otra vieja discusión: quiénes deben dirigir las empresas, y quiénes deben gerenciarlas. Para Conrado Ramos, no está mal que los directores sean políticos de carrera, siempre y cuando estén bien preparados. En ese sentido, consideró que "el Senado no está haciendo los deberes" porque "le da la venia a cualquiera". Agregó que los gerentes sí deben ser seleccionados por concurso, y su rendimiento debe ser controlado mediante compromisos de gestión. A su vez, se quejó de que al Partido Independiente (del cual es vicepresidente) no le han respondido un pedido de informes acerca de quiénes son y cómo llegaron a esos cargos los gerentes de las empresas estatales. Ramos, que renunció a la subdirección de la OPP al inicio del gobierno de José Mujica, planteó como opción que haya una cláusula que impida a los directores ejercer cargos eleccionarios o puestos en el sector privado durante un período determinado. Así se evitaría que se aprovechara la experiencia en dirección de empresas estatales para apalancar carreras políticas, y también se impediría el posible cruce de intereses. Eso sí —advirtió Ramos—: deberían ser muy bien pagos, e incluso cobrar un subsidio político durante el tiempo que estuvieran inhibidos.

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