Lo bueno, lo malo y los riesgos de eliminar el tope al gasto de la nueva Regla Fiscal, según economistas

Los cambios a laregla fiscal que plantea el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en el proyecto de la ley de Presupuesto ha sido estudiada por el Consejo Fiscal Asesor (CFA), el cual ya publicó sus análisis al respecto, y también por otros expertos en la materia consultados por El País.

En esta nota, El País refleja las opiniones de los economistas Aldo Lema, director de Vixion y quien fuera miembro del CFA; José Antonio Licandro, exintendente de Regulación Financiera del Banco Central (BCU); Marcelo Sibille, gerente senior en Asesoramiento Económico de KPMG; y Luciano Magnífico, gerente de Asesoramiento Económico de Exante.

Lema valoró ante El País que, en la nueva propuesta, se mantenga el enfoque general de la regla y de la institucionalidad fiscal implementada en los últimos años, y que se vaya “en la dirección correcta” —dijo— al establecerse un nivel prudente de deuda neta.

Sin embargo, el nivel prudente de deuda neta planteado -65% del Producto Interno Bruto (PIB)- “no parece ser consistente con una mejora adicional en la calificación soberana y podría ser fácilmente sobrepasado ante un escenario de crisis global o regional”, afirmó.

Asimismo, opinó que el pasaje de una regla de tres pilares (balance estructural, endeudamiento neto y gasto) a una de dos (al excluir el gasto) no necesariamente afecta el objetivo de menor prociclicidad de las finanzas públicas, ni su sostenibilidad.

Agregó que “el eliminar el tope de gasto, podría leerse como menor compromiso en este aspecto, con la necesidad de recurrir a mayor carga tributaria para lograr la sostenibilidad fiscal”.

Foto: Archivo El País.

En entrevista con El País, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone defendió que el nivel de deuda prudente o "ancla fiscal" fue definido luego de realizar "2.000 simulaciones, shockeando la economía de todas las maneras posibles" para ver "cuál es el nivel en el cual la deuda ingresa en una trayectoria en la cual la probabilidad de ir rápidamente al 85% (del PIB) aumenta del 1% a un nivel superior. Siguiendo lo que la literatura y los consejos que nos han dado y lo que la evidencia empírica sugiere, toda vez que la deuda esté por debajo del 65%, la deuda tiene una probabilidad de ingresar en una trayectoria de aproximarse del 85% menor al 1%".

Por su parte, Licandro valoró también ante El País que el gobierno haya mantenido la regla fiscal y compartió algunos planteos del MEF; básicamente, el hecho de que el concepto de Resultado Fiscal Estructural (RFE) siga siendo uno de los ejes de la regla, la fijación de un nivel de deuda prudente (o "ancla fiscal"), y que se mencione mecanismos de corrección de desvíos en la relación del resultado fiscal estructural, la trayectoria de la deuda y la comparación con la deuda prudente, aunque a su juicio habría que aclarar más esos mecanismos.

Como puntos controversiales de la nueva regla fiscal, Licandro critica que, al ir a un enfoque dual, se abandonar el tope del gasto. “Esto no forma parte de las recomendaciones del BID”, precisó.

“Se plantea como que el tope del gasto ya estaría implícito con el resultado fiscal estructural y el tope de deuda (estaría duplicando objetivos, complicando la cosa), pero no se repara en que, para el país, el nivel de gasto también es una variable importante en sí misma”, afirmó.

A su entender, con el nuevo sistema, se podría estar cumpliendo la regla fiscal, pero también aumentando el gasto. Esto podría llevar a mayor déficit y a la necesidad de recurrir más a los impuestos. “No es bueno que se aumente el costo país”, comentó.

Foto: Archivo El País

Sobre la “deuda prudente”, si bien Licandro está de acuerdo con que se defina ese indicador, observó que en el Presupuesto está planteada como un objetivo a alcanzar, incluso cuando se está por debajo de la misma (como sucede ahora), lo que debería corregirse.

Sibille, por su lado, ofreció a El País un matiz diferente sobre el tema del gasto. “Eliminar la meta de expansión del gasto primario no tiene por qué interpretarse como un relajamiento fiscal en la medida en que persiste la meta de resultado fiscal estructural, con un ajuste metodológico”, afirmó.

“La meta de un déficit fiscal estructural decreciente contempla, indirectamente, un compromiso de control en la expansión del gasto. Pero el riesgo es que, al ser el resultado fiscal estructural inobservable, prime la tentación política de sesgar su estimación para que el resultado muestre cumplimiento con la meta; por ejemplo, subestimar ingresos o sobreestimar egresos extraordinarios. De ahí la importancia de consolidar el rol de los asesores fiscales independientes como contrapeso institucional para evitar ese riesgo”, sugirió.

El economista de KPMG vio con buenos ojos el planteo de sustituir las tres metas indicativas actuales por una regla dual que contempla, por un lado, la fijación de un ancla en la relación deuda neta sobre el PIB como objetivo de mediano plazo y, por otro lado, metas operacionales de corto plazo (resultado fiscal estructural y tope de endeudamiento) consistentes con el ancla de deuda. “Ésto se basa en la idea de que el foco debe estar en que la deuda tenga un sendero sostenible, de modo tal que garantice el acceso a los mercados voluntarios para satisfacer las necesidades de financiamiento”, prosiguió Sibille.

“La propuesta está basada en recomendaciones de un informe del BID cuyos estudios se iniciaron bajo el gobierno anterior, lo cual es buena señal de continuidad en los grandes lineamientos de política con independencia del gobierno de turno”, concluyó.

Luciano Magnífico, en la misma línea que los economistas ya citados, consideró positivo la introducción del nuevo concepto de “deuda prudente”. “Se busca una aproximación técnica sobre cómo calcular el nivel de deuda que es razonable que Uruguay tenga, si no se quiere correr riesgos de sostenibilidad”, comentó a El País.

Sobre la regla dual, opinó que “técnicamente, debería robustecerse con mecanismos precisos de convergencia, que observen la distancia entre la deuda efectiva y el ancla fijada, y también la distancia entre el resultado fiscal 'observado' y el necesario para estabilizar la deuda”, al tiempo que reconoció que la reglamentación de esos mecanismos quedaría para una etapa posterior.

Magnífico coincidió en que la desaparición del tercer pilar de la regla fiscal relativo al gasto público, conlleva riesgos. En tal sentido, consideró que la exposición de motivos presentada por el MEF para esa eliminación puede ser “técnicamente correcta”, pero que convendría tener en cuenta los períodos de elecciones en el país, que suelen impactar los números.

Foto: Ignacio Sánchez

Según sus cálculos, la deuda de Uruguay va a seguir subiendo. “De hecho, el endeudamiento de la administración central (al que refiere la regla fiscal), cerró 2024 en 58% del PIB e iría a 63% del PIB en 2029. Estaría aún debajo de ese nivel de deuda prudente de 65% del PIB, pero se proyecta creciendo en el período”, advirtió.

El economista de Exante reflexionó finalmente que el gasto público en Uruguay ha probado tener enorme rigidez a la baja. “La incapacidad que, como sociedad, tenemos de revisar la composición y operar sobre la calidad y eficacia del gasto público es un tema recurrente. Ciertamente no es un problema exclusivo del hoy, pero sí es un aspecto relevante que, de la forma en que quedaron planteados los ejes principales del presupuesto, políticamente va a ser difícil retroceder en iniciativas de gasto, si los ingresos no se comportan como se proyecta”, advirtió.

En la entrevista con El País, Oddone planteó otro aspecto que "no ha cobrado suficiente claridad" que es "muy relevante" y refiere a un tope en "el incremento de gastos de obra nueva que comprometen períodos posteriores a este gobierno".

"Básicamente qué estamos haciendo, utilizando como ejemplo el esquema Participación Público-Privada (PPP) que tiene un tope de 0,7% del PIB de lo que se ejecutó el año pasado en términos de lo que puede ser el incremento de asignación atribuible a ese instrumento, estamos haciendo lo mismo pero para los otros instrumentos (Cremaf, Corporación Vial)", explicó.

Esto "era un secreto a voces. Gobiernos que desde el año 2003 venían alojando inversiones de manera creciente en instrumentos que están fuera del perímetro fiscal, pero que tienen impacto fiscal futuro y que por lo tanto constituyen un pasivo contingente".

El economista Licandro está de acuerdo con el fortalecimiento del Consejo Fiscal Asesor (CFA), el cual a ser Consejo Fiscal Autónomo, con más funciones de control y llegada con sus informes al Parlamento.

No obstante, nota que en el Presupuesto no se dota de salarios a sus miembros, sino que establece una “dieta”, lo que no sería acorde a su nivel de responsabilidades.

Además, Licando opina que los integrantes deben ser autónomos y no vinculados a organizaciones específicas, como propone el presupuesto. “Por algo la recomendación del informe del BID va en ese sentido y no en participaciones corporativas”, agregó, destacando la importancia de tomar previsiones que eviten influencias, directas o indirectas, sobre el juicio de los consejeros.

Lema también valora positivamente el fortalecimiento del CFA, como uno de los "cambios en la dirección correcta".