La regla fiscal de Oddone para que Uruguay no caiga en una "fatiga fiscal" y que cuestiona a la de Arbeleche

Redacción El País
El ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone ya desde sus tiempos de analista planteaba la necesidad de contar con una regla fiscal. En el período pasado, la administración de Luis Lacalle Pou adoptó una regla con tres pilares a cumplir: meta de resultado fiscal estructural (depurado de los ciclos económicos), tope de aumento real del gasto y meta de endeudamiento neto. En 2024 se repitió la historia de cada uno de los gobiernos desde 1985 a la fecha (salvo el de Jorge Batlle tras la severa crisis de 2002): aumentó el déficit fiscal. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que conducía Azucena Arbeleche incumplió los tres pilares, si bien en el de endeudamiento neto activó la cláusula de salvaguarda para excederse con aprobación del Parlamento. La regla fiscal no pasó la prueba del año electoral y ahora Oddone se propone cambiarla, según el mensaje incluido en el proyecto de ley de Presupuesto. La nueva regla fiscal será dual, con "un ancla de mediano plazo basada en la deuda neta, complementada con metas operacionales de corto plazo".

En 2019, Oddone planteaba en entrevista con El País que "la regla si bien debería ser simple para que fuera comprensible y creíble, debería contemplar cláusulas de escape claras para evitar rigideces excesivas. Existe un dilema: mientras más flexible sea, menos creíble será (y viceversa)".

¿Cómo es la regla fiscal que propone ahora? Según el mensaje del Poder Ejecutivo en el proyecto de ley de Presupuesto, "la política fiscal se orientará en función de un ancla de deuda, concebida como un objetivo de mediano plazo. Esta ancla corresponde al ratio de deuda neta sobre Producto Interno Bruto (PIB) consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas".

"Este esquema se alinea con las mejores prácticas internacionales (Reino Unido, Nueva Zelanda, Suecia y, en términos generales, el marco de la Unión Europea) y ha sido incorporado por países de la región con larga trayectoria en materia de regla fiscal—Chile, Perú y Costa Rica—. Cabe señalar que esta ancla es un objetivo y no un techo, en ese sentido, es admisible que el nivel de deuda se sitúe transitoriamente por encima de ella, si la programación fiscal muestra una senda clara, creíble y verificable de convergencia en plazos adecuados, consistente con la sostenibilidad", expresó el documento.

El “ancla de deuda”, representa "un nivel de deuda prudente o segura" y no debe confundirse con el “límite de deuda”, afirmó.

"Para calibrar dicho nivel objetivo o ancla, es necesario estimar con anterioridad un límite de deuda, es decir, un umbral luego del cual la sostenibilidad de las cuentas públicas se vería severamente comprometida. Superado ese nivel, el gobierno podría enfrentar una pérdida de acceso a los mercados de crédito, verse forzado a reestructurar su deuda o incurrir en un incumplimiento de pagos", indicó el documento.

Ahora, para definir el "límite de deuda", el gobierno sostiene que hay dos enfoques posibles. Uno es el de "fatiga fiscal" por el que "en principio, todo nivel de deuda es sostenible siempre y cuando el resultado fiscal primario (antes del pago de deuda) se ajuste lo suficiente para estabilizarlo. Sin embargo, en la práctica, no es posible hacer un ajuste fiscal de magnitud infinita", por lo que los gobiernos exhiben la “fatiga fiscal”, es decir, "la posibilidad de contener el crecimiento de la deuda con incrementos del resultado primario disminuye significativamente a medida que la deuda aumenta".

"Esto se puede explicar por las restricciones de naturaleza política que el gobierno enfrenta a la hora de aumentar impuestos o reducir gasto y por las rigideces que muestran el gasto y los ingresos públicos. Si efectivamente el resultado primario (antes de pagos de deuda) no puede ajustarse lo suficiente ante aumentos de la deuda, no es posible compensar el incremento en el pago de los intereses, por lo que existirá un umbral luego del cual la deuda se vuelve explosiva y crece sin límites. Este umbral define el límite de deuda", agregó.

El otro enfoque para definir el "límite de deuda" es el de "disciplina de mercado" que "se centra en analizar la relación entre la deuda pública y el spread soberano (esto es, la diferencia entre la tasa a la que se endeuda un país respecto a la considerada 'libre de riesgo'). La literatura sostiene que este vínculo es no lineal y que existe un umbral de deuda a partir del cual el spread soberano crece de forma explosiva, tendiendo a infinito. En otras palabras, una vez superado dicho nivel, el gobierno pierde la posibilidad de acceder al financiamiento en el mercado de bonos".

Con esos conceptos, el MEF "estimó un conjunto de modelos con información actualizada al 2024, que permiten concluir que el límite de deuda para Uruguay se ubica en torno al 85% del PIB, considerando la deuda neta del gobierno central y el Banco de Previsión Social (BPS).

Foto: Leonardo Mainé.

Esto es, si la deuda supera el 85% del PIB la sostenibilidad de las cuentas públicas se vería severamente comprometida. A fin del primer trimestre de este año, la deuda del gobierno central alcanzaba a 60,8% del PIB.

Según el MEF, que el límite de deuda sea de 85% del PIB es una "postura conservadora", porque la economía uruguaya tiene "menor volatilidad cíclica, régimen de tipo de cambio flotante, desdolarización de la deuda, mayor acceso a mercados" respecto a la crisis de 2002, en momentos que el nivel de deuda estaba en 82% del PIB ese año y 85% del PIB en 2003 cuando el gobierno de Batlle se vio obligado a una reestructuración de la misma.

Con ese límite de deuda de 85% del PIB, el MEF estimó el "ancla fiscal, entendida como una meta de mediano plazo para la deuda neta como proporción del PIB que minimice la probabilidad de superar el límite de deuda en los próximos cinco años".

Para ello se definió que el riesgo tolerable es de 1%. Es decir, que el ratio de deuda neta sobre PIB definido como ancla "garantice que la probabilidad de superar el límite de deuda en los próximos cinco años no exceda el 1%".

"En base a lo anterior, el nivel de deuda neta del gobierno central-BPS que operará como ancla de mediano plazo para la política fiscal es de 65% del PIB", afirmó.

"La evidencia previa para Uruguay, basada en estimaciones de deuda bruta con información hasta 2023 sugería anclas en torno al 60%. Al calibrar el ancla en función de la deuda neta, se incorpora un amortiguador frente a shocks cambiarios: aunque cerca del 45% de la deuda bruta está denominada en moneda extranjera, casi la totalidad de los activos del sector público también lo está. En consecuencia, los movimientos del tipo de cambio se neutralizan parcialmente", añadió.

Con un "límite de deuda" de 85% del PIB y un "ancla de deuda" (es decir la deuda "prudente") de 65% del PIB, el MEF definió "metas operacionales de corto plazo". Mientras el "ancla" es más permanente, las metas operacionales "se definen sobre indicadores sobre los cuales los gobiernos tienen mayor capacidad de acción en el corto plazo", indicó el mensaje del gobierno.

Así se "proponen dos metas operacionales: el resultado fiscal estructural y el tope de endeudamiento neto", las que "se mantienen respecto a la institucionalidad" de Arbeleche añadió.

"Un cambio relevante respecto a la institucionalidad que ha regido hasta el momento es la eliminación de la meta de tope al crecimiento real del gasto, asociado a la estimación del crecimiento potencial de la economía. Esta decisión responde a fundamentos teóricos ampliamente discutidos en la literatura" que "recomienda que las reglas fiscales duales mantengan una única meta operacional, consistente con el ancla de mediano plazo. En este sentido, la eliminación de la regla sobre el gasto permite: (i) evitar inconsistencias entre metas aplicadas sobre diferentes variables; (ii) reducir solapamientos que cubren dimensiones similares; y (iii) evitar la sobredeterminación del marco fiscal, lo cual puede derivar en restricciones innecesarias", explicó el mensaje del MEF.

El texto siguió con el cuestionamiento a ese pilar de la regla fiscal de la administración Arbeleche al decir que puede generar "incentivos a prácticas de 'contabilidad creativa' para cumplir formalmente sin modificar la política fiscal" e "inducir efectos procíclicos, amplificando las fluctuaciones en lugar de suavizarlas", entre otros.

"Las metas basadas en el resultado fiscal estructural ofrecen ventajas significativas: brindan una visión integral de las finanzas públicas (al considerar ingresos y gastos) y mantienen un vínculo más directo con la sostenibilidad de la deuda, además de contar con un mejor poder estabilizador frente al ciclo económico", agregó.

Según el ministerio que lidera Oddone "el punto de partida de esta administración es de un resultado fiscal estructural del gobierno central-BPS de -3,9% del PIB tendencial en 2024". Así, estableció que la meta de déficit fiscal estructural sea de 3,9% del PIB para 2025, de 4% del PIB para 2026, de 3,5% del Producto para 2027, de 3% del PIB para 2028 y un déficit fiscal estructural de 2,6% del PIB para 2029.

"El cumplimiento de las metas de resultado fiscal estructural permitirá moderar de forma progresiva el crecimiento de la deuda neta, evitando que se supere el ancla y favoreciendo su convergencia hacia una senda de estabilización por debajo del 65% del PIB", agregó.

El MEF proyecta que la deuda neta será de 57,7% del PIB en 2025, de 60,4% del Producto en 2026, de 61,9% del PIB en 2027, de 62,6% del PIB en 2028 y de 63% del PIB en 2029. Esto es, la deuda neta se mantendrá por debajo del "ancla de deuda", pero tendrá un trayectoria creciente. Aunque, el MEF matiza esto último: desde "2027 se proyecta un patrón de desaceleración del crecimiento (en puntos porcentuales) de la deuda sobre PIB durante el horizonte de proyección" y a fin del período "se estabiliza" en un valor de 63% del Producto.

Foto: Estefanía Leal/El País

El documento estableció que la cláusula de salvaguarda en la regla fiscal es "permitir, bajo circunstancias excepcionales, un incremento transitorio del límite de endeudamiento público. En el nuevo marco se prevé que este aumento no supere el 30%, lo que busca reforzar la prudencia, al limitar la discrecionalidad de su uso mediante la obligación de solicitar la opinión del Consejo Fiscal Autónomo (CFA)".

Si bien "dicha opinión no será vinculante, su participación introduce un mecanismo de control técnico externo que fortalece la transparencia y contribuye a la rendición de cuentas", añadió.

En tanto, la "cláusula de escape, se reserva para situaciones extraordinarias de gran severidad (por ejemplo, crisis financieras, eventos sanitarios, catástrofes naturales o conflictos bélicos), en las que la aplicación estricta de la regla fiscal podría agravar los costos económicos y sociales", indicó el texto.

"Su activación permite suspender temporalmente el cumplimiento de la regla, bajo el compromiso de que, una vez disipadas las causas que justificaron la medida, se presente un plan de convergencia hacia los parámetros fiscales previamente establecidos. De esta forma, se busca compatibilizar la necesidad de flexibilidad de corto plazo con la preservación de la sostenibilidad en el mediano plazo", explicó.

Según el MEF la utilización de la cláusula de salvaguarda "debería ser extraordinariamente infrecuente", mientras que la cláusula de escape es "esperable que su invocación no sea necesaria ni siquiera bajo diferentes escenarios de estrés. No obstante, su inclusión resulta fundamental como medida de precaución frente a eventos de muy baja probabilidad, ya que su existencia reduce la incertidumbre institucional ante la eventualidad de tales episodios y evita que un marco legal excesivamente rígido agrave las consecuencias económicas y sociales de la crisis", puntualizó el MEF.

El mensaje del proyecto de ley de Presupuesto señaló que "en complemento a la regla (fiscal) dual propuesta, se incorpora en el marco fiscal una regla específica para la inversión pública, orientada a garantizar la transparencia y la sostenibilidad de los compromisos futuros asociados a proyectos de infraestructura. De este modo, se propone un instrumento que preserva la capacidad de acción futura y promueve una visión patrimonial en la gestión de las finanzas públicas".

Así se "propone un tope global anual equivalente al 0,7% del PIB del año inmediato anterior para los compromisos de pago a futuro que asuma el gobierno central, asociados a proyectos de inversión en infraestructura y su mantenimiento, cuyo repago genere obligaciones que trasciendan a la administración de gobierno".

En ese tope se incluyen los proyectos desarrollados en forma directa o a través de sociedades anónimas con participación estatal, personas públicas no estatales, empresas públicas, gobiernos departamentales y fideicomisos, con excepción de los compromisos anuales con contratistas privados originados por contratos de Participación Público-Privada (PPP) que van acorde al tope que establece la ley de PPP.

"Para el cumplimiento de dicha regla, se prevé que antes de la suscripción de cualquier contrato, convenio o instrumento que genere compromisos de pago futuros, el organismo o entidad contratante deba recabar autorización expresa del MEF, quien llevará adelante un registro actualizado de los compromisos. Si bien este es el procedimiento actual, la norma propuesta lo institucionaliza y además agrega la necesidad de que el MEF proyecte los pagos futuros y verifique ex ante, el cumplimiento del tope establecido", indicó el documento.

"Asimismo, se prevé que el registro de los compromisos de pagos futuros comprometidos sea informado anualmente al Consejo Fiscal Autónomo y a la Asamblea General en ocasión de las leyes de Rendición de Cuentas, garantizando así la transparencia y el control parlamentario", añadió.

"Esta regla representa un paso adelante decisivo en el tratamiento de las inversiones en infraestructura. En forma adicional, se avanzará en la generación de información para contar con marcos analíticos más sofisticados para el seguimiento de la situación patrimonial del sector público", según el MEF.

Otro de los cambios que incluye el proyecto de ley de Presupuesto es que el Consejo Fiscal Asesor del MEF pasa a ser el Consejo Fiscal Autónomo "con un grado de independencia superior al que ha caracterizado hasta ahora" al actual consejo, expresó el texto.

"Ello permitirá fortalecer su vínculo con la sociedad a través de una comunicación más amplia y sistemática, que trascienda las instancias formales de pronunciamiento sobre sus funciones y atribuciones", agregó.

Además, prevé que el proceso de nominación de los integrantes del nuevo consejo "incorpore la participación voluntaria de instituciones universitarias y de centros de reconocida trayectoria en estudios sobre la temática" con lo que se busca "una mayor pluralidad y representatividad, así como de un respaldo académico que contribuya a elevar la legitimidad de la institución ante la sociedad y los actores políticos".

"Al ampliar las instancias de selección más allá del ámbito gubernamental, se procura reforzar la percepción de independencia y el compromiso con criterios técnicos en la designación de los consejeros", añadió el mensaje que acompaña el proyecto de ley de Presupuesto.

También "se propone ampliar y redefinir las funciones y atribuciones del Consejo Fiscal Autónomo, con el propósito de consolidar su rol como contrapeso institucional. La introducción de nuevas competencias –y la revisión de algunas de las actualmente vigentes– permitiría otorgar un mayor alcance a sus opiniones, análisis y recomendaciones, convirtiéndolo en un actor de referencia más influyente en el debate fiscal".-

Por último, "se considera necesario fortalecer las capacidades técnicas y operativas del consejo, a fin de acompañar las crecientes demandas que surgirán tanto en número como en complejidad, en el marco de los cambios previstos en la regla fiscal. Ello incluye no solo recursos humanos, sino también el apoyo logístico e institucional necesario para garantizar el adecuado desarrollo de su labor", concluyó.