El órgano que "no puede morder, pero sí ladrar" valoró aspectos del Presupuesto, aunque advirtió por "riesgos"

Redacción El País
El Consejo Fiscal Asesor (CFA) -un órgano técnico independiente que asesora al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)- analizó el proyecto de ley de Presupuesto en cuanto a sus estimaciones fiscales y de crecimiento de la economía, al tiempo que realizó recomendaciones para mejorar la nueva regla fiscal allí propuesta. El CFA, que está integrado por los economistas Alfonso Capurro, Eduardo Fernández Arias y Jorge Roldós, es un órgano que "no puede morder, pero sí ladrar" al decir de sus integrantes.

En su informe semestral, el CFA valoró que la "trayectoria fiscal (se proyecta) en el rumbo correcto, aunque insuficiente para estabilizar por completo la deuda en el quinquenio". El MEF prevé una corrección gradual del déficit fiscal del gobierno central-Banco de Previsión Social (BPS) que pasaría de 4,1% del Producto Interno Bruto (PIB) a fin de este año a 2,6% del PIB en 2029.

"El CFA valora el hecho de que la trayectoria fiscal propuesta en el proyecto de ley de Presupuesto responde al desafío de corregir los desequilibrios del balance fiscal, pero lo hace en forma parcial y está sujeta a riesgos de implementación por la incertidumbre asociada a la mejora esperada en la recaudación por 1,5 puntos del PIB en el quinquenio", indicó el informe.

A su vez manifestó su "preocupación por la tendencia creciente que ha registrado la deuda neta en la última década, registrando un aumento de 25 puntos del PIB entre 2014 y 2024. El plan fiscal diseñado en el Presupuesto 2025-29 continúa, aunque a un ritmo más moderado, la trayectoria de crecimiento de la deuda de la última década: la deuda neta aumentaría de 58% del PIB en 2024 a 63% del PIB en 2029".

Por otro lado, el consejo sí "valora que el plan fiscal del Presupuesto se propone corregir el desequilibrio del déficit primario (antes del pago de deuda), pero las estimaciones del CFA sugieren que estabilizar la deuda en 63% al final del quinquenio requeriría una mejora adicional del superávit primario de 0,3% del PIB. Por tanto, si bien la planificación fiscal introduce una sustancial corrección en la dirección correcta, se requieren todavía mayores esfuerzos para detener el crecimiento del ratio de deuda en 2029".

En el documento, el CFA advirtió por "una serie de riesgos que podrían afectar el cumplimiento del programa fiscal planteado en el Presupuesto 2025-29".

"En primer lugar, la mejora fiscal descansa sobre un aumento de la recaudación de 1,5 puntos del PIB por modificaciones tributarias y de eficiencia de la Dirección General Impositiva (DGI), elementos que constituyen innovaciones y por tanto están sujetos a incertidumbre", indicó.

"En segundo lugar, la mejora del resultado fiscal se concreta recién entre 2027 y 2029, próximo al ciclo electoral, un período en el que los gobiernos suelen experimentar mayor presión de gasto y suelen tener menor margen de maniobra para consolidar mejoras en el resultado fiscal. El CFA estima que un recorte de gastos a partir de 2026 contribuiría a estabilizar la deuda en 2028, reduciendo los riesgos de hacerlo en el periodo electoral", agregó.

El consejo, también alertó que "dada la volatilidad del crecimiento de la economía uruguaya y su vulnerabilidad a factores externos en un contexto global especialmente incierto, existe incertidumbre respecto a la tasa de crecimiento del PIB en el período (estimada por el MEF en 2,4% promedio anual), lo que podría afectar la trayectoria prevista en la recaudación y el resultado fiscal proyectado".

El proyecto de ley de Presupuesto prevé modificaciones a la regla fiscal implementada en el período anterior y basada en tres pilares: meta de resultado fiscal estructural (depurado de los ciclos económicos), tope de aumento real del gasto y meta de endeudamiento neto.

La propuesta del MEF, que lidera Gabriel Oddone, es dual con "un ancla de mediano plazo basada en la deuda neta, complementada con metas operacionales de corto plazo", según el mensaje incluido en el proyecto de ley.

Allí establece que "el nivel de deuda neta del gobierno central-BPS que operará como ancla de mediano plazo para la política fiscal es de 65% del PIB". Sobre ello se plantean dos metas operacionales: el resultado fiscal estructural y el tope de endeudamiento neto", las que "se mantienen respecto a la institucionalidad" de la regla fiscal anterior.

Ignacio Sánchez. El País.

Así, las metas de déficit fiscal estructural son de 3,9% del PIB para 2025, de 4% del PIB para 2026, de 3,5% del Producto para 2027, de 3% del PIB para 2028 y un déficit fiscal estructural de 2,6% del PIB para 2029.

El MEF proyecta que la deuda neta será de 57,7% del PIB en 2025, de 60,4% del Producto en 2026, de 61,9% del PIB en 2027, de 62,6% del PIB en 2028 y de 63% del PIB en 2029.

Ante ello, "el CFA recomienda aplicar el ancla de deuda neta determinada por el MEF en 65% con criterio de gran prudencia. El CFA valora la adopción de una regla dual, que establece un nivel de deuda ancla de 65% del PIB para el gobierno central-BPS como guía de las metas de balance estructural de corto plazo, en tanto las metas de resultado fiscal estructural deben ser consistentes con el ancla de deuda".

"Al mismo tiempo, hace notar su preocupación por el potencial efecto 'señal' de un ancla de deuda neta de ese nivel puede tener, en tanto admite una expansión adicional del cociente de deuda actual y podría ser interpretada como una manera de permitir la continuación del desequilibrio fiscal, consolidando la trayectoria alcista de la deuda neta", añadió.

"Además el CFA destaca que el ancla de 65% adoptada por Uruguay es mayor al ancla utilizada por la mayoría de las economías avanzadas y emergentes. En consecuencia, el CFA recomienda aplicar el ancla de deuda neta determinada en 65% del PIB con un criterio de gran prudencia a los efectos de contrarrestar la potencial generación de una señal adversa en el mercado", expresó el informe.

Estefania Leal/Archivo El Pais

Con esto, el consejo le propuso al MEF "incorporar el concepto de objetivo deuda referencial para evitar el 'efecto imán'".

"Con el objetivo de reforzar la prudencia al momento de implementar el ancla de deuda, el CFA recomienda evaluar la conveniencia de adoptar el concepto de objetivo de deuda referencial, un objetivo de deuda a cinco años que debe dejar libre un cierto margen del espacio disponible debajo del ancla de deuda. Este amortiguador permitiría, en la mayoría de los escenarios de planificación fiscal, salvo escenarios muy adversos, mantener la deuda alejada del ancla, evitando así el denominado 'problema del imán' (magnet effect)", explicó.

"El 'problema del imán' surge del hecho de que algunos países han tratado el ancla de deuda como una meta de deuda, por lo cual el ancla termina actuando como un 'imán'. Este objetivo referencial no opera como un techo para la deuda, sino que funcionaría simplemente como una zona de seguridad adicional antes de llegar al ancla de 65%", complementó.

Según el CFA "la brecha entre la deuda referencial del plan fiscal y el ancla de deuda cumple no solo un propósito prudencial de tener más impedimentos en una zona de alto riesgo sino también de eficiencia, reservando margen fiscal futuro para políticas fiscales prioritarias e inversiones de alta rentabilidad social".

El órgano asesor "considera además que, a efectos de reforzar la credibilidad e integridad del ancla de deuda, deben adoptarse y reglamentarse mecanismos robustos de corrección de desvíos de las metas, de forma de mantener el nivel de deuda por debajo del ancla o reducirla rápidamente al nivel del ancla si se hubiera superado".

Por eso, el informe indicó que "estos mecanismos deben mantener un equilibrio entre los objetivos de sostenibilidad y de estabilización macroeconómica de la política fiscal, otorgando un peso creciente al objetivo de sostenibilidad a medida que la deuda se acerca y/o supera el ancla de deuda".

¿Cuáles son esos mecanismos de corrección en la práctica? Implementar una "cuenta de control con ajustes progresivos por debajo del ancla y congelamiento del gasto discrecional por encima del ancla". Ese mecanismo "busca asegurar el cumplimiento de las metas operacionales de resultado fiscal estructural e implementar correcciones del plan fiscal a corto plazo, que deberán ser más aceleradas en caso de escenarios de deuda creciente y cercana al ancla de 65%", puntualizó el informe.

"Por otra parte, en casos en que la deuda supere el ancla, el CFA entiende que la política fiscal debería priorizar el objetivo de sostenibilidad de la política fiscal y que la reglamentación de los mecanismos de corrección debería asegurar la recomposición del ancla dentro del período de gobierno, incorporando compromisos duros, como por ejemplo, un mecanismo que disponga la imposibilidad de aumentar los gastos discrecionales en las siguientes instancias presupuestales hasta que la deuda neta este por debajo del valor del ancla", añadió.

El CFA "valora la iniciativa incluida en el proyecto de ley de Presupuesto de dotarlo de mayor autonomía, trascendiendo su rol de asesor del MEF para también tener iniciativa propia, lo que motiva su nueva denominación de Consejo Fiscal Autónomo. La propuesta incluye la ampliación de sus funciones en su rol asesor, para presentar sus informes al Parlamento y para tener un rol como contrapeso institucional".

"El CFA destaca que el cumplimiento cabal de sus nuevas funciones y obligaciones según dispone el proyecto de ley así como la consolidación de su autonomía institucional requieren viabilizar financieramente mayores capacidades operativas", añadió.

El documento del CFA marcó una serie de "recomendaciones principales" para "apuntalar" la reglamentación del proyecto de ley de Presupuesto.

En ese sentido, sugirió "adoptar el ancla de 65% con criterios de máxima prudencia y establecer la cifra puntual de 65% para el ancla de deuda neta sobre PIB en un decreto reglamentario o norma de mayor jerarquía. Asimismo, establecer los criterios para determinar el margen de seguridad por debajo del ancla de deuda necesario para la deuda objetivo referencial".

También pidió "incluir en un decreto reglamentario, como medida prudencial, una cláusula de revisión del ancla a la baja en el caso de registros altos del riesgo país (superiores a los 400 puntos básicos en el promedio anual, por ejemplo) o rebajas de la calificación crediticia (al mínimo escalón de grado inversor, por ejemplo)".

En tercer lugar, recomendó "establecer las metas anuales de resultado fiscal estructural de todo el horizonte quinquenal y el objetivo de deuda referencial en un decreto reglamentario. Asimismo, el referido decreto debería ser explícito en la importancia del cumplimiento ex-post de las metas" de déficit fiscal estructural.

Además, aconsejó "reglamentar mecanismos robustos de convergencia y corrección ante desvíos. En particular, se proponen mecanismos que priorizan crecientemente el objetivo de sostenibilidad fiscal por sobre el objetivo de estabilización macroeconómica de la política fiscal a medida que la deuda neta se acerca al ancla de deuda de 65%, o, en el caso extremo, supere al ancla".

Por último, sugirió "reglamentar disposiciones de la política fiscal en el año electoral, de manera aumentar los mecanismos de control y rendición de cuentas durante el ciclo electoral. En particular se propone limitar el deterioro de las metas de resultado fiscal estructural en el año electoral y solicitar al MEF un análisis de riesgos de incumplimiento de la regla fiscal y la presentación de un plan de cumplimiento de las metas con acciones correctivas en las dos instancias de Rendición de Cuentas previas a las elecciones".