Zonas francas bajo la lupa: debate tributario en Uruguay por la aplicación del Impuesto Mínimo Complementario Doméstico

El Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD) que comienza a aplicarse a multinacionales que facturen más de 750 millones de euros, genera debate entre expertos sobre su real impacto. En el evento “Zonas francas y competitividad en la era del Impuesto Global Mínimo” que se llevó a cabo en la Universidad de Montevideo (UM), hubo coincidencia entre los expertos en que las zonas francas son muy valiosas para la economía e innovación de Uruguay, pero algunas opiniones sobre el nuevo impuesto fueron divergentes. Sobre todo porque algunos consideran que el Impuesto Global Mínimo que surgió en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), no es obligatorio y Uruguay lo podría haber evitado, tal como lo hizo por ejemplo Costa Rica, por lo menos hasta ahora.

Los panelistas fueron Eliana Sartori, directora del área de Servicios Tributarios, Legales y Contables de la Cámara de Zonas Francas y directora de Asesoramiento Tributario, Legal y Contable de PwC; Catalina Camejo, funcionaria de Asesoría Tributaria de la Dirección General Impositiva (DGI) y docente de postgrado de Tributación Internacional de la UM; Leopoldo Parada, asesor en materia de política fiscal de gobiernos y organizaciones internacionales y profesor en el King's College de Londres; y Carlos Loaiza, abogado y director de posgrado en Tributación Internacional de la UM, que también ofició de moderador.

Las cartas de Uruguay ya están echadas, el gobierno tomó una decisión de sumarse a la voluntad de la OCDE con algunos puntos que negoció, y la propuesta del foro fue entonces mirar hacia adelante. Los ejes de discusión fueron cómo rediseñar los incentivos en las zonas francas de Uruguay, y cómo aminorar los posibles impactos negativos ante inversores que eventualmente piensen que el gobierno cambió sus reglas de juego.

Loaiza dijo de entrada que este es un impuesto que no exige la OCDE ni el marco inclusivo, y que es una decisión soberana de los países. "Hay países miembros de la OCDE con regímenes de zonas francas con peso en su economía que han decidido una estrategia de wait and see (esperar y ver) y no implementarlo", dijo en relación a Costa Rica.

Parada fue categórico al afirmar que, a su entender, el Impuesto Mínimo Global (IMG) tiene un “impacto negativo” en las zonas francas. “Hay que reconocerlo”, dijo, observando que muchos gobiernos optaron por seguir los lineamientos de la OCDE pero que, no por ello, deberían de dejar de reconocer los problemas que el impuesto puede generar no solo a nivel fiscal, sino jurídico.

“Con el régimen de zonas francas se da un mensaje a los empresarios extranjeros de que las reglas no van a cambiar, pero ahora con este impuesto se genera incertidumbre”, señaló, advirtiendo además de que podría haber litigios contra el Estado uruguayo.

Loaiza, por su parte, adoptó una posición más moderada, considerando que, si algo ha caracterizado a Uruguay a lo largo de su trayectoria, es el cumplimiento de sus compromisos y, además, “es complejo discernir el impacto que puede tener esta situación en las inversiones”, señaló. Marcó que hay empresas a las que “no les importa este impuesto” y que vienen al país por otras razones más allá de las exoneraciones tributarias de las zonas francas. De todas formas, reconoció que los impactos pueden ser variables, aunque difíciles de prever en este momento por falta de evidencia empírica.

Esta posición, respaldada en gran parte por Camejo, no convenció a Parada, quien opinó que los casos mencionados “son datos anecdóticos, no la generalidad”.

En los hechos, el gobierno ya tomó la decisión de optar por el IMCD -que no ha sido fácil, reconocieron expertos- y hubo cierto consenso en que cada empresa analizará su situación, porque la elasticidad de cada inversión es diferente y también porque existen mecanismos de compensación previstos en la ley.

UM.

“No es lo mismo que las empresas tengan hectáreas plantadas en el país (no pueden llevarse las tierras consigo), que un centro de datos”, explicó Loaiza en relación a la facilidad de retirarse de Uruguay.

“Las reglas GloBe (normas Globales contra la erosión de la Base Imponible) prevén que, cuando los países tienen cláusulas de estabilidad fiscal, el Estado puede tomar medidas para seguir brindando seguridad jurídica”, recalcó Camejo.

En ese sentido, los panelistas debatieron sobre los instrumentos para compensar y señalaron que sería conveniente rediseñar algunos incentivos, en la medida en que también en el mundo se producen cambios constantes a ese nivel. Incluso, la propia OCDE ha ido generando modificaciones en sus posiciones; por ejemplo, actualmente está impulsado “el marco inclusivo” (para que más países se sumen al IMG).

Otro tema adicional es que, a futuro, el IMG del 15% (pilar 2) que aplica a multinacionales con determinados ingresos, podría bajar ese umbral, lo que ampliaría el número de empresas afectadas. Pero eso aún no se sabe, ni está planteado abiertamente por parte de la OCDE.

“Acá el problema es qué pasará con las nuevas inversiones, y cómo se entiende la exclusión por sustancia”, advirtió Sartori, agregando que la nueva norma reglamentaria en la materia aplica a todos los usuarios y que lo que podría ser condicional es la compensación, no el impuesto.

La exclusión de rentas por sustancia es una deducción de la base imponible del Impuesto Complementario que depende de la actividad real del grupo en cada jurisdicción. La idea de base es que, cuanto más aporte la multinacional al país donde se encuentre desde lo económico o como valor agregado y cuánto más empleo efectivo genere, más sustancia existe para ser "premiada".

De hecho, existe una evolución internacional hacia la tendencia de alinear los beneficios que se otorgan al valor donde se desarrolla la actividad. “Esto tiene que ver con los incentivos que Uruguay pueda ir incorporando, o repensando en sus políticas”, dijo Sartori.

Parada dio otro matiz al tema al considerar también que, más allá de la inversión sustancial, también el país debe cuestionarse en qué quiere ser más competitivo y qué tipo de empresas desea realmente atraer.

Además, si bien muchas veces se plantea que la OCDE deja espacios para competir, consideró que la competencia se va a mover siempre. En esa línea, advirtió sobre otros impuestos que no se deberían tocar porque están en el corazón de la recaudación, y sobre la importancia de que no aumente el déficit fiscal en medio de estas nuevas dinámicas tributarias.

Según Sartori, no es fácil pensar en una “solución global”, dado que las bases mismas del Impuesto Mínimo Global no son “globales” y esto ocurre independientemente de lo que haga o no el gobierno Uruguay en materia de incentivos, exenciones o compensaciones.

UM.

Los panelistas observaron que el IMG no está recaudando tanto como se pensaba antes de comenzar su aplicación.

Finalmente, surgió la observación de que la OCDE y GloBe están viviendo un momento difícil, dado que solo reciben contribuciones obligatorias por parte de Estados Unidos, no ya las voluntarias, lo que es un golpe enorme para la organización.

Cabe recordar que el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, decidió, en su segundo mandato, retirarse del acuerdo fiscal de la OCDE para adoptar el Impuesto Mínimo Global, alegando "un trato injusto para las empresas estadounidenses”, por lo que es una excepción.