Lo que pasa en la realidad: gasto – déficit – reglas

En mi anterior columna terminé expresando, a sabiendas de ir contracorriente, que creía poco y nada en las reglas fiscales y que finalmente lo único real es la prudencia de quienes tienen en sus manos la administración. Entiendo que la realidad avala mi descreimiento y no hablo sólo por nuestro país, sino que ejemplos en el mundo sobran. Saliendo de la región y sus experiencias, en demasiados casos, poco edificantes, podemos ver otros ejemplos de regiones o países que, al menos a priori, pensamos son proclives a cumplir las reglas que se autoimponen.

Sin perjuicio de lo anterior, no estoy diciendo que no sea bueno tener reglas de actuación, lo es, genera estabilidad y capacidad de previsión de medio plazo, lo que disminuye el riesgo aumentando el PIB potencial.

La macroeconomía tiene dos grandes herramientas, la política monetaria y la política fiscal. En lo que refiere a la política monetaria, la recomendación de fijar reglas de actuación claras ya tiene 65 años y fue propuesta por Friedman; luego Kydland y Prescott (reglas en lugar de discreción, 1977) terminaron de demostrar la ventaja de “vencer” la inconsistencia temporal de un gobierno. Las reglas y los instrumentos han ido cambiando, pero la ventaja de una inflación baja y la credibilidad son notorias. Sucede lo mismo con la política fiscal, pero ésta suele estar muy expuesta a los cambios políticos. No quiere decir que la monetaria no lo esté, basta con escuchar a Trump presionando a la FED, pero la construcción de más de 40 años generó muros de contención más fuertes.

Respecto a la política fiscal, en Europa primero se firmó el acuerdo de Maastricht (1991) limitando el déficit anual a 3% del PIB y la relación deuda-PIB a 60% o una convergencia en esa dirección si se estaba por encima. En 1997, los aspirantes a ser miembros de la zona euro tomaron como permanentes estas restricciones mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, comprometiéndose a: i) equilibrar sus presupuestos a mediano plazo, presentando su programa ante las autoridades europeas especificando su objetivo para el año corriente y los siguientes tres, b) evitar déficit por encima de 3% del PIB en un año particular salvo que el producto se contraiga más de 2% en dicho año, c) imponer sanciones de entre 0,2% a 0,5% del PIB para quienes incumplieran los niveles de déficit. Al inicio los desequilibrios fiscales se redujeron y, en algunos casos considerablemente como Italia y Grecia (aunque después se supo que parte era “maquillaje contable”), pero ya en 2001 Portugal no cumplió y en 2002 no lo hicieron Francia y Alemania, luego Italia. En ningún país el PIB cayó, crecieron poco en esos años, pero la norma se violó y comenzaron las discusiones sobre el cobro o no de las sanciones. Un pago implica mayor ajuste para cumplir con una meta ya “volada”. Como el lector imaginará, todo terminó sin sanciones, con una declaración de que “las metas eran demasiado rígidas”. Se terminan flexibilizando en 2005, aunque los umbrales de déficit y deuda permanecían. Los problemas de 2007–08 volvieron a hacer incumplir a los países y en 2012 se firma otro pacto, donde la regla de presupuesto equilibrado debe estar en la Constitución o legislación especial, el déficit máximo seguía siendo 3% del PIB, pero apenas 0,5% “ajustado por el ciclo” si la deuda supera el 60% del PIB y hasta 1% si fuese inferior, así como un mecanismo de corrección hacia el objetivo de ratio deuda a PIB si se está por sobre el límite. Este mecanismo fue modificado algunos años después. Hoy la deuda en Europa sigue superando el 85% y los déficits fiscales rondan el 3%.

Lo que muestra esta experiencia es que las reglas rígidas dificultan la política económica, pero las más flexibles o complejas son difíciles de diseñar y más aún que su aplicación lleve al lugar deseado. Ciertamente saber la tasa de desempleo natural, medir el PIB potencial o el componente cíclico no se puede hacer de manera “inequívoca”.

A comienzos de los ´90, la Administración Bush (padre) obtuvo la aprobación del Congreso de la Ley de Control Presupuestario, luego ampliada dos veces por la administración Clinton en 1993 y 1997. Su base era simple y sencilla, estableció un límite al gasto el que, a su vez, dividió en dos “categorías”, discrecional (sueldos, gastos no personales, inversiones) y no discrecional (básicamente transferencias a las personas). Al discrecional se le impuso un límite en términos reales cuyo monto caía ligeramente año a año, pero la propia ley establecía dispensas por circunstancias excepcionales, en tanto para el no discrecional la regla era que no podía crearse un nuevo programa si era deficitario, es decir si implícitamente aumentaba el déficit y, por tanto, sólo podía hacerse obteniendo nuevos ingresos explícitos, es decir, no los derivados del crecimiento económico, o bien reduciendo las erogaciones de un programa existente. Esta manera de fijar metas es “más difícil de violar”, porque en recesión, implícitamente, permite el déficit sin un quantum específico, pero además es muy buena en el auge porque evita la suba del gasto, reduciendo el déficit y la relación deuda a PIB a medida que la economía crece. Sobre fines de los ´90 el sector público era superavitario y la deuda había caído, los congresistas fueron cambiando y se fueron inclinando a violar la regla hasta que la abandonaron. También con el superávit llegaron reducciones de impuestos. La deuda comenzó a subir y a partir de 2008 su alza luce incontenible (hasta que se haga).

Estas dos experiencias nos muestran lo que pasa en la realidad, las voluntades cambian y si no hay convicción de quienes administran todo queda en una mera declaración en el papel. Ahora bien, también nos enseñan que alcanza con tener una regla clara sobre el gasto real y no en función del PIB, así como evitar las dispensas por cualquier hecho menor, aún cuando el hecho sea una leve caída en el PBI, que sobre un nivel de déficit y menos uno cuya medición esté sujeta a cálculos adicionales de la posición del producto en el ciclo.