Presupuesto (III) y una regla fiscal “muy laxa”

Dentro de la propuesta de ley de presupuesto las autoridades hicieron hincapié en la “nueva regla fiscal”. Confesando que creo poco en las “reglas fiscales legales” porque descreo del “progreso manuscrito” y, sin ingresar en la bizantina discusión si es mejor o peor que la vigente, si la anterior estaba sobre determinada o si a esta le falta una pata, a mi entender el resumen es que la regla es muy laxa. Voy a argumentar el por qué.

Primero recatemos lo positivo. En materia de endeudamiento, el articulado del proyecto original remitido por el PE en su art. 676 limita los pagos anuales que se pueden comprometer hacia las administraciones futuras al 7 por mil del PIB, en términos de stock. Es un monto que no compromete a nadie y puede ser necesario. De todos modos, al dejar afuera a los contratos de Participación Publico Privados, se genera una “filtración” cuyo tamaño puede arruinar el correcto espíritu de la propuesta. Es claro que el límite propuesto, al ser de stock, si incluye los pagos ya comprometidos por PPP hace letra muerta la propuesta por al menos 15 años pero, en todo caso, eso es subsanable quitando del tope los pagos ya comprometidos por este concepto, pero incluyendo los futuros. Además, como se sabe, las PPP adolecen de problemas mayores en cuanto a costos, que fueron subsanados por las Cremaf (que redujeron el costo total en el orden de 50%), lo cual las hace poco atractivas si las miramos desde la Administración.

La regla se basa en una medición de deuda neta y el resultado fiscal estructural. En materia de deuda, no se definen los activos que restan al endeudamiento bruto, al menos no están en la norma propuesta como debería, abarcando sólo una parte del sector público, la más importante sí, pero no la única y, en Uruguay, el resto no es chico. A su vez, como expliqué en mi anterior entrega, el tope es fácilmente “eludible”. Por último, algo central, la regla no limita el gasto, sencillamente porque éste finalmente está definido por la relación deuda a PIB, entonces, si el PIB crece más de lo previsto, o baja el dólar en términos de la moneda nacional[1], o las tasas de interés reales coyunturalmente son menores que las de largo plazo, en lugar de fortalecer las finanzas se abre un espacio para que el gasto crezca sin que ello sea sostenible a medio plazo.

Respecto al resultado fiscal estructural, es correcto en términos de definición teórica, pero en la práctica presenta demasiados problemas de cálculo. Es una variable no observable, se basa en la estimación de la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía que está influida no sólo por la cantidad de capital y trabajo, sino por la organización de éstos y las reformas que el país procese. Por ejemplo, abrir la economía y desregular sectores dan un salto de productividad que no se puede prever ni medir. Lo mismo, en sentido contrario sucede cuando se crean o aumentan impuestos, se regula y aumenta el gasto público. De hecho, el cambio de esta tasa en los últimos años ha sido constante y considerable de una estimación a otra. Entonces, ajustes por “ciclo” salvo hechos notorios muy agudos donde algún número se puede aproximar entiendo que no son de recibo. Es más, los propios ajustes presentados de años anteriores, salvo por el COVID, son mínimos. En cambio sí son relativamente fáciles de cuantificar y diría, son los únicos admisibles como corrección, hechos extraordinario, una grave sequía o algún ingreso o egreso importante aunque sea “no caja” pero que los manuales indiquen que deben exponerse en el resultado fiscal. Si estamos 10 puntos debajo del pleno empleo es una cosa, pero estando “2 o 3% por encima o debajo” ¿quién de verdad se atreve a afirmar que la estimación es correcta?

La propia propuesta dice que la meta de resultado estructural es “indicativa” y la establece el MEF, al tiempo que la variación de deuda tiene las mismas cláusulas de escape (aumento), al menos en porcentaje, que las tres últimas leyes presupuestales.

En resumen, el presupuesto nos marca que la deuda volverá a crecer en relación al PIB y, por lo tanto, la carga de intereses seguirá el mismo camino, lo que implica que el esfuerzo de la población para generar un mejor resultado primario será mayor en el futuro. Cada peso que suba la carga de intereses es un peso menos que se destina a otros sectores que el Estado debe atender o mayor detracción de recursos del ya exhausto sector privado vía impuestos y “tasas” inventadas que, en la generalidad de los casos, son impuestos encubiertos.

En teoría las reglas fiscales son buenas como disciplinadoras de las conductas de los gobiernos. Pero los gobiernos cambian y con ellos las mayorías. Una ley se cambia por otra y los ejemplos en el mundo sobran, hasta de enormes maquillajes de cifras, como por ejemplo el que hizo Grecia mostrando que cumplía con las reglas de Maastrich, donde la realidad mostró que no era así. A su vez, si la medición de déficit y deuda no es total, e incluye “todo donde el sector público tiene algo que ver”, siempre el escape al “perímetro fiscal” está latente.

Como expresé, no creo en las reglas fiscales legales, tengo las reservas expuestas sobre la medición del resultado fiscal estructural y salvo circunstancias extremas, entiendo que sólo hay que considerar acontecimientos muy claros y puntuales, dejando de lado complejos cálculos que se prestan para discusiones que no cambia la realidad de las necesidades de fondos líquidos.

Entiendo que la única regla fiscal es la prudencia de los administradores y la voluntad del gobierno de tener las cuentas públicas bajo control y, en el caso de Uruguay, una que reduzca la relación deuda a producto de la totalidad del sector público a un número que nos ponga a salvo de una crisis que dure 3 o 4 años.

Lo que define el rumbo y lo único válido es la voluntad del Presidente y sus Ministros de hacer lo que hay que hacer; el resto es mera retórica.

[1] Casi la mitad de la deuda del GC sigue estando en moneda extranjera.