El peso del Estado uruguayo: déficit angustiante, exceso asfixiante

El peso del Estado uruguayo es el tema que aborda un estudio presentado recientemente por el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), que tuve la oportunidad de comentar. Y estos son los aspectos conceptuales más destacables en base a la evidencia presentada.

El Estado uruguayo no siempre pesó tanto como en la actualidad. Y su expansión fue una decisión, no un destino. Suele presentarse el tamaño actual del sector público como algo consustancial a la identidad nacional, una herencia irremovible del Uruguay batllista. El informe lo desmiente. Al comenzar el siglo, la carga tributaria era elevada para la región, pero manejable. Desde 2005, impulsado por el viento de cola del superciclo de commodities, la presión fiscal emprendió una trayectoria ascendente que no se corrigió cuando ese viento amainó. La expansión fue continua, estructural y deliberada, impulsada en parte por la renovada pérdida de autonomía del sistema político frente a grupos de interés.

Durante las últimas dos décadas, el gasto fiscal corrió a menudo por delante de la mayor recaudación. En cada año del período analizado, cuando los ingresos subieron, el gasto subió con igual o mayor velocidad. La brecha nunca se cerró. El déficit consolidado lleva más de una década siendo una constante y actualmente alcanza registros sin precedentes fuera de años de crisis aguda. Hoy parece contraproducente atacarlo con mayor carga impositiva debido al círculo vicioso que ello genera sobre la inversión, el crecimiento económico y la propia situación fiscal.

Esa expansión ha generado una altísima rigidez presupuestal. Tres rubros —pasividades, remuneraciones y transferencias— absorben cuatro quintos del gasto primario. El margen discrecional restante es estrecho y costoso de ajustar en términos políticos, sobre todo en la plantilla estatal, cuya masa salarial se duplicó en términos reales en los últimos veinte años, con un alza del salario real (50%) que parece desconectada del aumento de su productividad. A esto se agrega la factura del endeudamiento: el pago de intereses insume hoy recursos que superan la inversión pública total. No van a hospitales ni a escuelas. Van a remunerar a los acreedores por los déficits del pasado.

Comparativamente, Uruguay es una anomalía que sus ciudadanos pagan caro. Con una presión tributaria comparativamente alta, el país tributa como una economía europea madura, sin tener el ingreso per cápita ni la calidad de servicios que históricamente justificaron ese tamaño de Estado. Índices internacionales registran con precisión esta trayectoria: Uruguay perdió décadas de posiciones en los rankings de tamaño del gobierno. El contribuyente uruguayo aporta como si viviera en parte de Europa Occidental y recibe servicios que están lejos de equipararse.

En qué se gasta cada peso revela tanto como cuánto se gasta. El Estado destina una proporción desproporcionada a administrarse a sí mismo y comparativamente poco a salud, donde la brecha con sus pares más eficientes es llamativa. Lo más revelador no refiere a las cifras de un año, sino su estabilidad: esa distribución apenas varió en los últimos años. El patrón es rígido por diseño y captura de grupos de interés.

“El Estado empresarial” opera en sectores monopólicos como un impuesto encubierto que no figura en el presupuesto. Durante más de quince años consecutivos, sin excepción, los uruguayos pagaron por combustibles (gasoil y naftas) precios superiores a las referencias relevantes de la región. Esa diferencia acumulada representa una transferencia masiva desde los consumidores hacia el fisco equivalente a 1,2% del PIB promedio anual.

Pero hay otras cargas impositivas que el estudio debería cuantificar e incorporar. El racionamiento por “cola” debido a déficits de oferta estatales como en salud, justicia o congestión vehicular y los problemas de calidad en otros servicios representan costos adicionales para los usuarios y otras “imposiciones encubiertas”.

Es evidente y destacable cierta paradoja que refuerza este informe. Uruguay tiene algo muy resaltable regional y globalmente: democracia plena, baja corrupción e instituciones sólidas. Pero tiene un déficit de Estado angustiante en varias áreas que coexiste con su exceso asfixiante para muchos desarrollos del sector privado, usando palabras de Sebastián Piñera. Esto explica, en parte significativa, los problemas para la competitividad, la productividad y la rentabilidad de los factores productivos, así como los consiguientes déficits en capital humano, inversión privada y crecimiento económico potencial.

En muchos aspectos todo esto no es sostenible. Por supuesto que tampoco lo es el déficit fiscal y la dinámica de deuda. Ni reaccionar con mayores cargas impositivas. Uno de los focos debe ser el tamaño del gasto y para abordarlo ya no está disponible su licuación vía inflación, ni el pilar de la regla fiscal que buscaba acotarlo. Es hora de ajustes y reasignaciones.
Otro foco es llevar al “Estado empresarial” a tarifas competitivas con exigencia de rentabilidades compatibles con el costo de oportunidad del capital que la sociedad le entregó.

Por último, está la evaluación de trabajadores, programas, prestaciones y dependencias estatales con criterios de eficiencia, eficacia y rentabilidad social también para ajustes y reasignaciones.
A esta altura el diagnóstico, las consecuencias y las orientaciones de acción parecen evidentes. Lo que no es evidente es el liderazgo y el coraje político para actuar antes que los ajustes los imponga la realidad.