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El desafío fiscal de Brasil tras el ajuste 2021/2022 y los escenarios posibles

La sociedad no aceptó menor gasto público, así lo reflejaron las opciones electorales en 2022; ¿cuáles son los caminos que aparecen hoy?

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La Institución Fiscal Independiente (IFI) de Brasil actualizó su serie de superávit primario estructural del gobierno central. El resultado estructural se obtiene del superávit convencional —ingresos menos gastos no financieros– una vez restados los componentes no recurrentes y cíclicos.

El superávit estructural ofrece una mejor idea de la situación real de las cuentas públicas al calcularse en función de la posición media del ciclo económico y descuenta ingresos y gastos que no se repiten. Es la mejor información para evaluar la solvencia del Tesoro Nacional.

El gráfico muestra la evolución de la primaria estructural del gobierno central calculada por las IFI. Hubo un ciclo de mejora de 1998 a 2003, cuando se alcanzó un superávit del 2,7% del PIB. Después de dos años de estabilidad en torno al 2,5% del PIB, en 2006 comenzó una tendencia a la baja del superávit, hasta el 0,7% del PIB en 2010.

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Dilma, en el primer año de su primer mandato, impulsó un ligero ajuste fiscal, aumentando el superávit primario estructural al 1,1%, movimiento que posteriormente fue revertido. En los tres años siguientes, el déficit primario estructural cae continuamente hasta que el déficit alcanzó el 1,8% del PIB en 2014. En su segundo mandato, Dilma intenta ajustar las cuentas públicas con Joaquim Levy en el Ministerio de Finanzas, y en 2015 reduce el déficit primario estructural del gobierno central del 1,8% del PIB al 1%.

Hubo enormes dificultades para avanzar en el ajuste fiscal y, en el cuatrienio 2016-2019, este último año ya al inicio del mandato de Bolsonaro, el déficit fiscal estructural del gobierno central promedió 1,7% del PIB, por encima del ajuste de 2015.

Con la pandemia, y tras el fuerte aumento del gasto no recurrente en 2020, Paulo Guedes mantiene el gasto y promueve el ajuste de las cuentas públicas, generando superávits fiscales estructurales en 2021 y 2022 del 0,6% y 0,2% del PIB, respectivamente.

Al parecer la sociedad no aceptó los menores gastos. Además, todos los candidatos en el proceso electoral de 2022 se comprometieron a mantener el beneficio básico del programa Auxílio Brasil, rebautizado por el actual gobierno como Bolsa Família (antiguo nombre), en R$ 600, es decir, entre la versión tradicional del Bolsa Família y la nueva versión, hubo un aumento en el gasto público de poco más del 1% del PIB para mantener los nuevos valores de los beneficios.

La expresión política de la no aceptación de la sociedad al ajuste fiscal impulsado por Paulo Guedes fue la aprobación, a finales de 2022, de la Enmienda Constitucional de la Transición. El déficit fiscal estructural del gobierno central calculado por el IFI para 2023, del 1,6% del PIB, restablece el déficit público observado en el cuatrienio de 2016 a 2019. La sociedad rechazó el ajuste fiscal previsto por el gobierno de Temer con el techo de gasto, y Por otro lado, hemos encontrado dificultades para aprobar nuevas rondas de aumento de la presión fiscal. Como detalla mi colega Bráulio Borges en el Observatorio de Política Fiscal, desde 2007 ha habido una tendencia a reducir la carga tributaria (parcialmente revertida el año pasado debido a una serie de medidas aprobadas por el Ministro Haddad).

Lo ideal, basado en la experiencia internacional, como lo señala Bráulio Borges, es que el ajuste fiscal se realice mitad a través de recortes de gasto y mitad a través de aumento de ingresos. Como necesitamos un ajuste fiscal de alrededor de 3 puntos porcentuales del PIB, como es necesario generar un superávit primario del 1,5% del PIB, lo ideal es que el gasto caiga 1,5 puntos porcentuales del PIB y los impuestos aumenten en la misma cantidad.

El aumento de ingresos procederá de las medidas aprobadas el año pasado; el fin de la compensación de créditos fiscales asociados a la derrota del gobierno en 2020 respecto de la prohibición de incorporar el ICMS (impuesto sobre circulación de mercaderías y servicios de transporte) a la base de cálculo del impuesto del programa de integración social (PIS) y Cofins; y un aumento en el impuesto a la renta, principalmente proveniente de regímenes tributarios especiales (para empresas Simples y régimen de ganancia presunta). Después de analizar el espacio para aumentar los ingresos, queda por estimar el espacio para reducir el gasto. No hay margen para una reducción absoluta del gasto público, pero sí para una reducción relativa. Por reducción relativa del gasto público entendemos reducir la tasa de crecimiento del gasto en relación con la tasa de crecimiento de la economía y, por lo tanto, con el tiempo, reducir el gasto como proporción del PIB. Hay dos agendas en esta área.

La primera es la regla para aumentar el valor real del salario mínimo. Hoy se basa en la inflación del año anterior y el crecimiento real de la economía en el año anterior al anterior. Comprendemos las razones por las que el presidente Lula insiste en un mecanismo automático para aumentar el salario mínimo. Los ingresos y, en consecuencia, la productividad y el crecimiento están extremadamente concentrados en Brasil. El presidente quiere que haya algún mecanismo automático para compartir las ganancias de productividad, generalmente muy concentradas, para los brasileños más pobres, muchos de ellos en ocupaciones con muy baja productividad y muy bajo crecimiento de la productividad.

El problema de la norma adoptada es que es insostenible. El salario mínimo es la remuneración por persona. Idealmente, el índice del salario mínimo debería ser alguna medida de la productividad laboral. Podría ser el crecimiento del producto per cápita —en lugar del producto total—, o del producto por trabajador, o incluso alguna medida del salario, ya sea el salario medio o la mediana de la PNAD (encuesta de hogares).

La segunda agenda trata de los mínimos constitucionales para el gasto en salud y educación. Están vinculados al crecimiento de los ingresos. Esta indexación es muy mala porque los ingresos son muy volátiles. En cambio, el gasto en salud y educación fluctúa muy poco a lo largo del ciclo económico. Idealmente, debería haber un enlace a un parámetro más estable.

Además, la norma adoptada es inconsistente con el marco fiscal aprobado en 2023. El marco establece un crecimiento real para el techo de gasto en cada año. El índice de gasto en salud y educación debe ser igual o inferior al índice de gasto total. Podría ser el mismo indexador para el gasto total y, si bien estamos en una situación de déficit fiscal y necesitamos recuperar cierta capacidad de inversión del sector público, un indexador más pequeño como, por ejemplo, el crecimiento demográfico, para mantener constante el gasto per cápita. Creo que estos temas entrarán en la agenda de debate de la sociedad después de las elecciones municipales.

-Samuel Pessôa, Investigador asociado en FGV IBRE; artículo publicado en Cojuntura Económica

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