Ancap y las demás empresas públicas: más allá del portland

Con 25 años de pérdidas ininterrumpidas, impuestos no contabilizados y captura de renta monopólica por privados, un pedido para que los gobiernos departamentales “induzcan” a los contratistas de obra a comprar cemento portland Ancap, volvió a colocar en la discusión pública el déficit de esta división de la empresa. Su anterior presidente, el Ing. Alejandro Stipanicic, fue más allá con acertadas consideraciones sobre la totalidad de las EE.PP.

Invito al lector a ingresar en la web de Ancap y mirar la página 21 del informe de auditoría de sus Estados Contables 2025 donde, casualmente, encontrará 21 empresas, “hijas, nietas y bisnietas” de la propia Ancap; algunas subsidiarias, otras asociadas. De todas ellas, básicamente una sola reporta utilidades, Ducsa —su distribuidora de combustibles—, que actúa dentro de un mercado totalmente regulado con margen fijado por el Estado, las que son transferidas a la matriz.El resto de las empresas, consideradas en su conjunto, en general arrojan un resultado de “empate técnico”, al tiempo que ninguna de sus actividades son funciones “esenciales” del sector público.

En cierta medida todas ellas reciben un subsidio desde Ancap, sea por precios de transacciones entre ellas (incluyendo servicios que se le brindan), o el no cobro de prima alguna por las garantías que Ancap le otorga en su financiamiento. Lo anterior de por sí implica que no solamente no generan valor alguno, sino que lo destruyen al aplicar recursos (humanos y materiales) sin retorno social.

Respecto del portland, las cifras de déficit manejadas lo subestiman, pero como veremos, mucho más lo hacen en términos de costos que la sociedad paga en su conjunto. En efecto, los montos conocidos omiten el déficit de una de las “hijas”, su comercializadora, Cementos del Plata que en 2025 perdió US$ 31 millones[1], que deben adicionarse a los 30 de la propia Ancap, totalizando US$ 61 millones. En los años previos, las pérdidas totales del sector cemento y cal, incluyendo la comercializadora, fueron de U$S 41, 31 y 32 millones en 2022, 23 y 24 respectivamente.

Sumado a lo anterior, y pese a que el sobreprecio que paga la sociedad por el cemento portland disminuyó desde mediados de 2021 al aparecer un nuevo competidor en el mercado, dicho sobreprecio sigue existiendo y no es menor, lo que se visualiza en precios de importación y exportación del cemento sustancialmente inferiores a los que se comercializan en plaza. Es cierto que éstos últimos incluyen los gastos de fraccionamiento, distribución y comercialización, —entre 9 y 10% del costo de lo vendido, según el balance de Cementos del Plata—, pero la diferencia es tan importante que no parece descabellado pensar que los privados, “a la sombra del precio Ancap” terminen cobrando un precio superior al de competencia.

En términos económicos, los actores privados de alguna manera capturan parte de la renta monopólica que la empresa estatal pretende generar. En un estudio del año 2020, la propia Ancap daba cuenta que su costo por tonelada era 85% superior al de su competencia privada (cementos Artigas), en tanto el precio de venta de ambas empresas resultaba similares y apenas superior al que cubría el costo variable de Cementos del Plata. Con ello, mientras la empresa propiedad estatal daba pérdidas, la privada performaba utilidades[2].

Impuesto no recaudado por la DGI. El sobrecosto que paga el consumidor sea directamente en el precio, o por vía impuestos al incluirse en el costo de la obra pública (un 40% del consumo total), con un consumo aproximado de 900.000 toneladas anuales cada US$ 10 de sobreprecio, se traducen en US$ 9 millones de costo extra para la sociedad. En suma, un impuesto que no recauda la DGI sino directamente las empresas (pública y privada). En el año 2021, se estimó entre US$ 41 y 49 millones.

Además de lo descrito existe lo que se conoce como el costo social. El precio pagado en exceso disminuye la demanda del bien en función de su elasticidad-precio, además de desplazar recursos desde otros sectores hacia uno notoriamente ineficiente, constituyéndose de hecho en un pésimo impuesto que afecta la capacidad de competencia de toda la economía.

En resumen, el costo para la sociedad de la producción de portland por parte de Ancap no se resume en sus pérdidas, aun con un precio del producto mayor al que regiría en competencia abierta, sino que incluye, además, i) un impuesto implícito que la población paga y no aparece en la cuenta y, ii) un costo oculto consecuencia de la derivación de recursos de la sociedad hacia una producción ineficiente que disminuye la capacidad de aplicaciones alternativas, donde el valor generado sea genuino. Su cuantificación depende de supuestos, pero seguramente es relevante. Por estas razones el argumento “si el precio que se paga es el mismo a todos los oferentes, la propuesta es adecuada”, no es correcto.

Ancap fue creada cuando en el mundo había 4 empresas que dominaban todo el mercado. Las cosas han cambiado, los mercados son competitivos y el mercado de combustibles se encuentra entre los más competitivos a nivel global. Seguir teniendo el monopolio de la importación, refinado y comercialización carece de sentido, al igual que toda la maraña de empresas de las que Ancap es dueña o participa.

La lógica descrita no es exclusiva del portland de Ancap y, por tanto, no es la única EE.PP. que debe reformular su forma de actuar como integrante del costo-país no medido en ninguna planilla tributaria ni regulatoria, pero con certeza no menor. En algunos casos se impone el cese de actividades, en otros un cambio que posibilite la participación del sector privado en competencia.

[1] Según su balance, US$ 26,5 millones por reducción del valor de la planta de cal, dada su magra proyección en la futura generación de fondos. Otra “inversión” a pérdida.
[2] ANCAP: Marco para el desarrollo de un plan estratégico Portland ANCAP, Julio, 2020.