Subsidio por enfermedad

Gobierno recrudece controles tras recibir más de 100 denuncias mensuales por certificaciones médicas sospechosas

Con el retorno al trabajo y las auditorías de las nuevas autoridades resurgió el dilema de las certificaciones. BPS y la ONSC idean controles para detectar abusos de trabajadores, médicos y empresas.

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El pico de certificaciones se alcanzó en 2015 con 35.395 mensuales; en 2019 el promedio fue el más bajo del quiquenio con 30.251. Foto: F. Ponzetto

Gastar en tiempos de pandemia no es una mala palabra. Por eso, cuando desde el Banco de Previsión Social (BPS) informan que entre abril y mayo pasado se pagaron US$ 8.819.661 en subsidios por enfermedad de patologías relacionadas al COVID-19, el comentario de los dos directores consultados es que estaba dentro de lo previsto. En el mismo período también se desembolsaron US$ 28.056.435, correspondientes a certificaciones por otros diagnósticos.

En enero, 28.233 beneficiarios cobraron el subsidio por enfermedad y en febrero lo hicieron 27.954; en ambos meses hubo un incremento en torno al 1% en comparación con las cifras de 2019. Sin embargo, en marzo, el número ascendió a 48.917; en abril fueron 53.157, y en mayo bajó a 41.685.

Prácticamente se duplicó la solicitud de esta prestación en igual período del año pasado, pero del total de beneficiarios solamente el 31% (en abril) y el 23% (en mayo) se justificó —indirecta o directamente— por el virus.

Para las autoridades de los distintos organismos, sacar conclusiones al respecto del uso de una prestación relacionada a la cautela sanitaria, en una época en la que desde el gobierno se pedía permanecer en el hogar, no es lo adecuado. Pero, con el progresivo retorno a la normalidad, y en un contexto de recambio de las direcciones políticas, el viejo dilema del supuesto abuso de las certificaciones médicas volvió a salir a flote.

Algunas de las flamantes autoridades comenzaron a investigar puertas adentro si tenían un problema de ausentismo debido a un uso reiterativo y prolongado de esas licencias.

El primero en expresar preocupación al notar una plantilla menguada fue el ministro del Interior, Jorge Larrañaga. A fines de marzo, advirtió: “Hay problemas con las certificaciones médicas que se prolongan en el tiempo. No vamos a aceptar eso, vamos a actuar dentro del marco legal, porque no es posible que alguien esté certificado durante dos años, un año y medio, o un año. No es posible y no es justo, y no se compadece con la lógica porque están certificados en algunos casos como para portar el uniforme pero no para trabajar en otra cosa, y terminan recibiendo el sueldo del Estado”.

Alejandro Álvarez, secretario nacional de salud laboral del Sindicato Único de Policías, estima en unos 1.000 los funcionarios certificados.

Luego de Larrañaga, a fines de junio, el director de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), Conrado Ramos, declaró que habría unos 2.000 docentes de primaria “que hace años no van a trabajar por ineptitud física”. Esa información no era correcta, el número era inferior y el jerarca debió retractarse.

Para este informe, Robert Silva, presidente del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), reconoció que existe un problema por el volumen de miles de certificaciones, de las cuales el 29% derivan de patologías psíquicas.

Según un relevamiento al que accedió El País, son 1.429 los funcionarios (961 de ellos docentes), con 90 días o más de licencia en 2020. Entre ellos, hasta el 30 de marzo pasado, 75 llevaban más de 900 días certificados sin declaración de imposibilidad psicofísica.

La semana pasada, durante una entrevista con Así nos va, el presidente del Correo, Rafael Navarrine, reveló que el 56% de los funcionarios se certificó por un promedio de 47 días entre febrero de 2019 y febrero de 2020. Además, el 15% de los que se certificaron no fueron a trabajar entre 90 y 210 días.

Desde la dirección del BPS —organismo que únicamente paga las licencias médicas de los empleados del sector privado—, Hugo Odizzio anunció en No toquen nada que están diseñando un software especial, con capacidad de procesamiento de miles de datos, para identificar los casos abusivos. Este control se complementará con una mayor coordinación con los prestadores de salud, encargados de expedir los certificados.

En la ONSC comparten el mismo objetivo. Allí no hay una cifra que confirme cuántos funcionarios públicos tienen licencias médicas prolongadas. “Nuestra meta es construir esta cifra para poder dimensionar el problema, porque intuimos que es un problema grande”, dice Ramos.

Planes para poner un freno.

Por un lado, están los subsidios por enfermedad de los trabajadores del sector privado que paga el BPS, y por el otro los de los funcionarios públicos, cuya gestión y costeo dependen de cada organismo. Empecemos por el sector público.

El porcentaje del salario que cobra el funcionario certificado depende del beneficio acordado con cada organismo. Según confirma Martín Pereira, presidente de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE), en la mayoría de los casos es del 100%.

Aunque ni el sindicato ni la ONSC saben cuántos están certificados, y a pesar de que puede haber alguna directiva específica de algún jerarca sobre cómo proceder en este retorno progresivo a los puestos de trabajo, el Sistema de Gestión Humana 2.0 que monitorea el presentismo, registró que el pasado 15 de julio, de 56.681 funcionarios (principalmente de la Administración Central), un total de 28.978 marcaron de alguna manera su presencia, ya sea a través del reloj biométrico, la aplicación móvil o web.

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BPS prepara un software especial para profundizar los controles de las certificaciones. Foto. G. Pérez

Ramos señala que para saber cuántas certificaciones prolongadas hay en sus plantillas y controlar que no se incumpla el reposo que estas indican, algunos organismos empezaron a cruzar información con el BPS para detectar eventuales funcionarios activos en el sector privado.

Eduardo Henderson, gerente general de la ASSE, espera los resultados de este intercambio antes de que termine julio. “Claramente aumentó el número de personal en suplencias a raíz de las certificaciones, pero no sabemos si están justificadas o no; es una intuición y por eso el cruzamiento”, dice.

Según plantea este jerarca, el personal de la salud es el que más tiene doble trabajo. “En el caso de los médicos, el multiempleo es la norma, mientras que entre otros funcionarios como enfermeros, nurses y administrativos hay muchos que lo tienen”, detalla.

Tal y como surge de un informe del BPS al que tuvo acceso El País, la rama de actividad de servicios sociales relacionados con la salud humana es el segundo sector con mayor número de beneficiarios de este subsidio —con una variación de 16% a 20% entre enero y mayo pasados—, casi a la par del líder del podio: comercio al por mayor.

Hay otras ideas para combatir el uso problemático de la licencia médica. Silva, del Codicen, anuncia que están desarrollando una política de atención preventiva a los docentes mediante un acompañamiento —vale recordar que el 29% de las certificaciones son por cuadros de salud mental—, medida que se extendería posteriormente, durante el reposo, con un servicio médico propio de ANEP (constituido por 30 doctores) que estará dedicado a monitorear la recuperación.

Desde el Sindicato Único de Policías, Álvarez plantea que lo que necesitan para frenar el tendal de certificaciones es agilidad administrativa. De dos años a esta parte, el gremio observa un pico de certificaciones por dos motivos: uno, el brutal incremento de casos de estrés, que a su vez se explica porque hay menos personal en las dependencias, lo que se traduce en más trabajo para menos funcionarios —sumado al traumatismo que les generan las escenas violentas que viven a diario—; y, dos, la cantidad de policías denunciados por violencia doméstica. “Es una situación que nos preocupa porque algunos esperan dos años, tres o cuatro a que se expida la junta médica, para concretar el reintegro o en los casos de accidentes relacionados al trabajo, o para determinar si hubo o no un nexo causal”, dice.

La queja del sindicato radica en que el subsidio por enfermedad cubre el 65% del salario, “lo cual representa una pérdida económica importante para el trabajador que está en este limbo burocrático”.

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¿Quiénes se certifican más seguido?

Según información del BPS un trabajador puede acceder al subsidio por enfermedad al estar certificado por una enfermedad o una recomendación de medicina preventiva. A diciembre de 2019, la franja etaria con mayor porcentaje de beneficiarios se ubica desde los 30 a los 39 años. Es seguida de cerca por la de 40 a 49 y en tercer lugar por la de 20 a 29. Los que menos se certifican (pero también pesan menos en el número de cotizantes) son los empleados menores de 20 años. Los mayores de 60 también se ausentan poco por enfermedad. Los terceros con mejor asistencia son los trabajadores de 50 a 59 años.

¿Cuál es la posición de COFE frente a un recrudecimiento de los mecanismos de control? Pereira, el presidente, comunica que desde el sindicato aplauden que existan nuevos y mejores controles en cada uno de los organismos y también sobre quien certifica. “Cuando se comprueban certificaciones falsas y se emiten sanciones, el sindicato no hace ninguna defensa de esos trabajadores. Son pocos los casos, pero deben castigarse porque perjudican no solo a sus empleadores sino a sus compañeros”, dice.

El BPS en su laberinto.

En los últimos años, el monto anual que ejecuta el BPS por la prestación subsidio por enfermedad está en el entorno de los US$ 200.000.000, y conlleva incrementos sistemáticos al presupuesto previsto.

Dependiendo la óptica con la que se mire, el crecimiento de las certificaciones puede indicar una señal de abuso generalizado o de apropiación de un derecho válido.

Ramón Ruíz, representante de los trabajadores en el directorio, plantea que “dentro de los problemas gruesos, esta tendencia al alza no pesa”. “Esos US$ 200 millones anuales se traducen en el 2% de los gastos del organismo: el verdadero problema es el 84% de las jubilaciones”.

En la vereda de enfrente está Domínguez, representante de las empresas. Le refuta: “No es poco, es mucho dinero si se considera que el costo del BPS equivale a un punto entero del PIB. Es mucho si se calcula el gasto que las certificaciones injustificadas generan en las empresas a nivel económico pero también organizativo, afectando no solo su funcionamiento sino al ánimo del equipo de trabajo”.

¿Qué explicación hay para el acelerado crecimiento de esta prestación? Ruíz muestra una gráfica que expone cómo el número de beneficiarios empezó a multiplicarse a partir de 2010, hasta alcanzar un pico de un promedio de 35.000 subsidios mensuales en 2015. Luego —aporta este director— se estabilizó, pero siempre por encima de 30.000.

Para empezar, hasta 2010 convivían dos modalidades de certificación diferentes. En Montevideo, la persona debía certificarse con su prestador de salud pero luego concurría a la oficina del BPS para validarla; en el interior eran directamente los prestadores quienes unificaban el trámite.

Desde el 1° de enero de 2017 las certificaciones a nivel nacional se ingresan únicamente por los prestadores de salud, lo que agilizó el trámite. Esto podría influir: “A veces los derechos también se usan por la facilidad”, apunta Ruíz.

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Ramón Ruíz, representante de los trabajadores en el BPS, y Elvira Domínguez, representante de las empresas en el organismo. Foto: F. Flores

Por otro lado, también en 2010, se decidió ampliar progresivamente el tope máximo. Antes, este subsidio tenía como tope tres Bases de Prestaciones y Contribuciones ($13.557 al día de hoy), mientras que el subsidio por desempleo pagaba ocho. “Para armonizar, las dos prestaciones se igualaron”, explica Ruíz. Así, hoy, este subsidio cubre 70% del salario, cuyo valor más alto —actual— es de $ 36.152.

En simultáneo a estas medidas que mejoraron el acceso y la sustancialidad de la prestación, el número de cotizantes se incrementó —es decir que hay más trabajadores dependientes que pueden solicitarla—, y no hay que olvidar el afianzamiento de las negociaciones colectivas.

“¿Está bien o está mal esto? Eso es lo que tenés que preguntarte. Toda esta gente no es que se hace la viva y se certifica, sino que antes iba enferma a trabajar. No hay que ver los números fríos. Se ha vendido la idea de que hay una viveza, un descontrol, se cuestiona cómo el BPS pudo permitir esto”, dice Ruíz.

Este cuestionamiento no llega ahora con el cambio de gobierno: la sospecha se arrastra desde hace varios años. Tras el pico de 2015, vino una seguidilla de investigaciones periodísticas que comprobaron que había médicos cobrando por emitir certificados “truchos”; declaraciones de Domínguez en las que aseguraba que el organismo podría ahorrar hasta US$ 100 millones identificando las certificaciones falsas, mientras que los representantes de los sindicatos y colectivos médicos argumentaban que les faltaban “formación, información y herramientas” para certificar correctamente.

Entonces, autoridades del BPS, de varios ministerios, la Universidad de la República, el Sindicato y el Colegio Médico del Uruguay unieron fuerzas para buscarle una salida a este laberinto.Los ministerios de Economía y de Trabajo, y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, generaron una comisión.

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Las cifras del trimestre de la pandemia

Marzo fue una explosión de certificaciones. En total, hubo 111.532 (58,6% más que el mes anterior; 40,1%_más que un año atrás). De estas personas, 48.917 resultaron beneficiarias del subsidio por enfermedad. La diferencia se debe a que el BPS cubre la licencia médica a partir del cuarto día y que una misma persona puede tener más de un certificado. El número duplicó el de marzo de 2019 (cuando hubo 23.912 beneficiarios) y puede explicarse porque, de ese total, 11.449 fueron certificados por patologías relacionadas al COVID-19. Volviendo a la cifra total, la mitad de estos trabajadores residen en Montevideo y el 20,4%_en Canelones. Apenas el 2% de los beneficiarios de marzo son trabajadores inmigrantes. Entre las actividades que más utilizaron el subsidio están comercio, reparación de vehículos y motos; servicios sociales y relacionados a la salud humana e industrias manufactureras. En abril, el total de certificaciones emitidas por los prestadores de salud fue de 77.084, de las cuales el BPS subvencionó a 53.157 beneficiarios; entre ellos 16.629 por patologías relacionadas al COVID-19. De estas certificaciones, se notó un incremento de la cantidad de días de licencia médica. El importe promedio del subsidio para estas patologías fue de $12.811, mientras que en las otras se gastó $16.184. En mayo, el total de certificaciones fue de 66.013 y hubo 41.685 beneficiarios del subsidio. El importe promedio mensual se ubicó en $17.781, incremento que se explica por una suba de los días de reposo indicados. Ese mes, 9.685 beneficiarios fueron a causa del COVID-19.

Bajo la dirección de Danilo Astori, Economía firmó un convenio con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe que analizó la información disponible para detectar problemas en el diseño de la prestación, pero concluyó que no había comportamientos oportunistas.

El BPS, por su parte, dispuso de una oficina de auditorías, fiscalizó historias clínicas en el interior, hizo controles domiciliarios de pacientes certificados, creó una casilla de correo para recibir denuncias y, a su vez, presentó algunas denuncias penales. También se creó la Guía de Tiempo Esperado de Recuperación para proveer de un criterio en común a los médicos. Pero no fue suficiente.

La nueva estrategia.

Domínguez, la representante de las empresas en el BPS, no vacila en decir que se fracasó. “El análisis no llegó a donde yo quería. Los controles no sirvieron porque no había una verdadera voluntad. Todos los que han sido denunciados penalmente terminan libres. Acá hay como una impunidad y como nuestros controles fallan, se generó una industria en torno a los certificados”.

De acuerdo a estadísticas y modelos que estudió, la directora estima que la mitad de los subsidios podrían evitarse “porque no tienen una justificación basada en la verdad material”. “Este ahorro podría permitir mejorar la prestación para alguna patología puntual”, proyecta.

Cada mes, el BPS recibe más de 100 denuncias por licencias médicas abusivas, pero la mayoría no suscitan una investigación. Las empresas que pueden pagar, y necesitan pruebas que les permitan comprobar que el trabajador está simulando, recurren a abogados.

Federico Rosenbaum, magíster en derecho laboral, dice que “las certificaciones médicas son una pandemia”, porque “siempre tenés algún caso nuevo”. El abogado explica que si bien es el organismo público quien cubre el subsidio, hay empresas que pagan el complemento del 30% restante; él percibe que estas son las principales víctimas de las simulaciones.

Aunque no pague ese diferencial la empresa pierde dinero, porque la persona puede estar certificada por un máximo de dos años, lapso durante el cual genera licencia y salario vacacional que paga el empleador. Tampoco puede ser despedido hasta un mes después de reintegrarse o deberá abonársele despido doble. La ausencia de ese empleado —al que no se le puede desvincular mientras esté con licencia— “puede generar graves problemas de organización”, dice Rosenbaum.

En tanto, su colega, Alberto Baroffio, del estudio Ferrere, tiene experiencias de todo tipo con certificaciones falsas: simulaciones antes médicos, arreglos económicos con estos profesionales, robo de la libreta de certificaciones, modificaciones manuales de las fechas de la documentación.

“A veces el cliente viene con un listado de las personas que no tienen una enfermedad crónica pero se certifican reiteradamente o faltan determinados días de la semana o en fechas específicas. Lo que hacemos es hacerles un seguimiento por redes sociales y consultamos directamente al prestador de salud. Muchas veces presentamos pruebas para que se les suspenda el subsidio. Recuerdo un caso de una persona que se certificó por contracturas y subió una foto a Facebook en la que estaban cargando a un lechón en los brazos. En ese caso se lo despidió por notoria mala conducta”, cuenta.

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En abril, el 31% de las certificaciones fueron por patologías relacionadas al virus; en mayo esta influencia disminuyó a 23% del total. Foto: G. Pérez

Otras veces los seguimientos son más sofisticados y se llega a visitar el hogar del certificado en compañía de un escribano.

La estrategia de enviar una nota a los prestadores de salud les ha dado resultado. “Hacemos un racconto de los sucesivos certificados, planteamos la sospecha y los perjuicios que ese eventual simulacro está ocasionando, pedimos una consulta con el médico certificador y por lo general tenemos una respuesta satisfactoria”. En algunos casos presentan denuncias penales, “pero se terminan archivando”.

Para Baroffio, el control debería estar puesto sobre los prestadores de salud. Domínguez, desde el BPS, manifiesta que la norma —aquella de 2010— prevé una responsabilidad en los casos de abuso, “pero es muy difícil para ellos controlar la autonomía técnica de los médicos”.

Es que los médicos también son víctimas de la presión de los usuarios. En una oportunidad, la médica de una emergencia móvil respondió a una consulta y al ingresar al hogar se encontró con cinco personas que le exigieron que las certificaran. Además existen coacciones desde las gerencias de las mutualistas, que no quieren usuarios disconformes.

El que conoce la magnitud de este problema es Blauco Rodríguez, presidente del Colegio Médico, que ha insistido en hacer campañas para concientizar a sus colegas de que otorgar un certificado por complacencia implica una falta ética grave; faltas que, según le consta, no suelen ser denunciadas ante el Tribunal de Ética.

¿Sirvió la Guía de Tiempo Estimado de Recuperación? “Fue un escalón más”, dice. En definitiva, considera que lo que hacen falta son “palancas de control” y una concientización mayor de médicos y usuarios de los problemas que conlleva expedir o exigir certificados falsos o excesivos. “Habría que apelar a la misma receta que usamos para superar el COVID-19: hace falta un compromiso individual para que la prestación sea favorable para los que realmente la necesitan”, opina.

Mientras tanto, en el BPS, avanza el desarrollo de un software en el que Domínguez deposita —“ahora sí”— toda su confianza para efectivizar los controles. Este sistema permitirá comparar historias clínicas con patologías y certificados para detectar irregularidades, pero también auditará a las empresas que podrían recurrir a esta prestación para disminuir sus aportes. Hasta ahí cuenta Domínguez, sin más detalles: no quiere dar pistas que alerten a los supuestos infractores.

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El mal diferido: el estrés

En la Universidad Católica, un equipo conducido por Javier Labarthe, director del Departamento de Psicología Social y Trabajo, investiga el incremento de las certificaciones por salud mental. Las mismas crecieron especialmente entre docentes. “Una certificación por salud mental requiere más días de recuperación que la de una patología estacional”, plantea. El punto de interés de este grupo de investigadores está relacionado a un retraso que la normativa uruguaya tiene al no reconocer aún a las patologías de salud mental como una enfermedad profesional, “a pesar de que cada vez más el trabajo supone más exigencia psíquica”. Walter Migliónico, técnico prevencionista y encargado de la comisión de salud laboral del Pit-Cnt, cuenta que en 2011 el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo amplió el listado de enfermedades profesionales —que databa de 1965 e incluía 25 patologías— y se apegó al listado elaborado por la Organización Internacional del Trabajo, pero de las 105 afecciones excluyó el estrés. “Se acordó estudiarlo, cada año llevamos el tema, pero fracasamos. El argumento es que es complejo de medir, pero otros países aplican mecanismos que serían válidos”. Al ser considerada una enfermedad profesional, se accedería al subsidio del Banco de Seguros, que es ampliamente más beneficioso que el que otorga el BPS.

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