Primera infancia: en el debe

Según la nueva metodología de medición del Instituto Nacional de Estadística (INE), uno de cada tres niños uruguayos menores de 6 años vive por debajo de la línea de pobreza, alcanzando índices en el entorno al 32 por ciento. Ante el reclamo ético que estas cifras representan para la sociedad, y la convocatoria a un diálogo destinado a modificar la matriz de protección social del país que por estos días realizó el presidente Orsi, PAULA consideró de importancia procurar una visión más clara de la situación. Con ese objetivo, habló con el economista Hernán Bonilla (Montevideo, 1982), presidente fundador del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) de Uruguay; profesor titular de Economía y Sociedad Uruguaya en la Facultad de Administración y Ciencias Sociales de la Universidad ORT, y ex asesor principal y director de la Asesoría Macroeconómica y Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas, entre otras credenciales.

–¿Es Uruguay el país con mayor infantilización de la pobreza en la región?
–Cuando uno analiza el tema, es cierto que una característica distintiva es la diferencia tan grande que hay entre la pobreza de los mayores de 65 años, y los menores de seis. Ese contraste tan grande es bastante excepcional en el mundo. En general, existen diferencias cuando se analizan los sectores, pero esta diferencia es muy marcada. Con la anterior metodología teníamos en el entorno del 20 por ciento de pobreza infantil contra alrededor de dos y pico por ciento de pobreza en mayores de 65. Lo que contrasta es la diferencia: muy poca pobreza en mayores, por suerte, y este otro dato tan duro de la pobreza infantil, en niveles mucho más altos que la población adulta.

–¿Por qué se cambió la metodología? ¿Qué aporta la nueva medición?
–Hace años que el INE venía procesando el cambio de metodología. ¿Por qué se hizo particularmente este año? No lo sé, pero es normal que se actualice la base sobre la que se mide. Como justo se dio en un momento de cambio de gobierno, y se demoró la salida del dato, se generó un poco más de ruido de lo habitual, pero es algo que se hace periódicamente. Pero sí, tenemos esa diferencia, y eso se debe a lo que podríamos llamar un tema de economía política. Tiene que ver con la forma en que se discuten o se asignan los recursos cuando discutimos, por ejemplo, las instancias presupuestales, o cuando discutimos cómo solventar determinados gastos que hace el Estado. La cosa es que en general, las personas mayores de 65 han sido mucho más efectivas a la hora de defender sus intereses. Es un tema estructural, data de muchas décadas atrás; es habitual también en el mundo, pero en Uruguay se ve con un contraste particularmente agudo.

–¿Por qué se volvió estructural? ¿Hubo algún momento en que no tuvimos este problema?
–Desde que miro las estadísticas de pobreza, el problema está presente. Viene desde hace muchas décadas. Estamos hablando de dos grupos de población que no trabajan: los niños, seguro que no, y los mayores, en general tampoco. Por lo tanto sus ingresos provienen de sus familias o del Estado, sea en forma de prestaciones, jubilaciones o pensiones, y lo cierto es que hemos tenido reformas a lo largo del tiempo que han tendido a incrementar la transferencia de recursos hacia los adultos mayores, desde reformas constitucionales como la del 89', que otorgó un incremento por el Índice Medio de Salarios (IMS) a las jubilaciones, lo que implicó un aumento en la retribución, en términos reales. Después, muchas veces en las discusiones sobre pensiones o jubilaciones, terminamos con planes de transferencia de recursos más generosos hacia ese sector. Lo vemos ahora también con el reciente debate sobre la Caja de Profesionales, que terminó con que la población en su conjunto va a poner 80 millones de dólares por año para solventarla, lo cual no tiene mucho sentido desde el punto de vista de que quienes lo deberían solventar son los propios profesionales, y lo digo por la parte que me toca. No es razonable el aporte que realiza el profesional y el beneficio jubilatorio que tiene.

Pablo Rivara.

–¿Es un problema de gestión?
–Es un problema de economía política; se logró votar en el Parlamento un proyecto de ley en el cual, a pesar de que hay aumento de aportes de los jubilados y de los profesionales activos, hay una parte importante que la pone la población en su conjunto. Yo creo que no tendría que contribuir a esto, y lo pongo como ejemplo de muchas medidas que se van tomando, que cargan el presupuesto público, y que al final dejan menos recursos para atender a la primera infancia. Cuando se llega a discutir el presupuesto, siempre se escucha más al que grita más fuerte, y estos grupos han sido más efectivos que quienes piden por incremento de inversión en los menores.

–Ante una natalidad a la baja, con casi 30 mil nacimientos en 2024, ¿por qué los índices de pobreza no se reducen?
–Es cierto que hemos tenido un descenso fuerte de la natalidad. Eso es relativamente reciente y estamos empezando a ver el impacto que tiene en la educación preescolar y primaria, con menos niños atendiendo clases en esos estratos. Esa reducción puede redundar en una mayor inversión por niño, por ejemplo, en la educación, y eso podría tener un efecto positivo, pero no sucede así en los ingresos que cada niño recibe. Además, los chicos pobres viven en hogares pobres; no es que el niño sea pobre en sí, porque ningún niño genera ingresos; el asunto es que vive en un hogar precario. Y se da que los hogares con niños más chicos son hogares con menos recursos que el promedio de la población. Y eso sigue siendo así.

–¿Atacar la pobreza de las familias no subsanaría ese problema?
–Creo que ha habido algunos casos positivos. Cuando uno mira más allá del ingreso en términos de políticas públicas, el caso de los CAIF a lo largo del tiempo, ha sido una política buena y exitosa. Algunas transferencias directas fueron buenas y tienen efectos; el asunto es que no han sido lo suficientemente potentes para revertir la situación de la pobreza infantil. Recuerdo en el gobierno pasado, que en una rendición de cuentas de 2022, el incremento presupuestal que hubo fue para la primera infancia. Esas son buenas señales que implican recursos concretos. Creo que lo que estamos necesitando para lograr una baja significativa de la pobreza en la primera infancia es una reasignación presupuestal fuerte. Esto es, dejar de gastar en algunas cosas para invertir en ella. Esto además es muy positivo, no solo desde el punto de vista ético, que a todos nos duele la pobreza infantil, sino que desde el punto de vista económico, es tremendamente productivo. James Heckman, que es Premio Nobel de Economía, demostró lo enormemente productiva que es la inversión en primera infancia, que los niños sean sanos, que estén educados desde chicos, a la larga ahorra un montón de costos a la sociedad.

Pablo Rivara.

–Salud, seguridad, trabajo…
–Exacto. Creo que debería hacerse desde el punto de vista ético, primero que nada, pero aún desde lo estrictamente económico, tendríamos que plantearnos el objetivo de contar con una inversión mayor en primera infancia, lo que redundaría en beneficio de la sociedad en su conjunto.

–¿Solo con transferencias económicas se resuelve? Un informe de UNICEF menciona también como causas la precariedad de los trabajos de los adultos de la casa, temas educativos y de vivienda…
–Estoy de acuerdo. No se trata solo de transferencias, es una parte que tiene que estar, pero más allá de cómo se mide la pobreza en términos monetarios, obviamente hay un contexto en el que se cría el niño. Entonces, hay que asegurar la alimentación, la educación, los cuidados, que la vivienda tenga condiciones razonables, asegurar el acceso al agua potable y al saneamiento. Hay toda una serie de cosas que son muy importantes, no nos podemos quedar solo con transferencias. Después, dado lo que mencionabas, que efectivamente cada vez nacen menos niños en Uruguay, estamos en condiciones de hacer un seguimiento más personalizado, y ese es un tema no solo de ingresos y de medirlos, sino de políticas específicas que abarquen las condiciones de vida del niño, y de poder, como sociedad, asegurar condiciones para que pueda desarrollarse como corresponde. La medición de la línea de pobreza da una imagen de la situación, nos da una idea, sobre todo cuando vemos la evolución, pero lo más importante son las condiciones concretas de ese niño. Y ahí sí creo que hay un tema de coordinación de políticas; lo que importa es mejorar las condiciones de vida en un montón de áreas.

–¿Qué se ha hecho? ¿Qué políticas de gobierno han sido exitosas? Mencionó los CAIF, que creo que son de los 90’...
–Empezaron antes, creo que en el primer gobierno de Julio María Sanguinetti (1988), y tuvo un incremento fuerte en el gobierno de Lacalle (Herrera).

–MEVIR, por ejemplo, entraría dentro de esas políticas sociales…
–Podría. En general, los planes de viviendas y los planes de mejora de asentamientos, que en el anterior gobierno contaron con una inversión grande, obviamente ayudan porque elevan las condiciones. A lo largo del tiempo también hemos mejorado mucho el tema saneamiento y agua potable. En general, son buenos indicadores, pero aún quedan bolsones, sobre todo en el interior. Después, tenemos el tema de la alimentación y el de la atención de los niños que nacen en las condiciones más vulnerables. Hay políticas para esto, pero creo que el paso a dar es poder hacer un seguimiento más completo y analizar los casos para saber cuáles son los problemas específicos, tenerlos localizados, y así aplicar políticas que respondan a realidades concretas. Entonces sí tiene que haber transferencias, porque las condiciones en las que se cría el niño son absolutamente determinantes.

Pablo Rivara.

–¿En las transferencias, es solo cuestión de montos? Para la Educación ahora se pide 6+1; hace unos años era 6 por ciento la cifra ideal…
–No es un tema de fetiche con los números. Hay gente que lo ve así, yo no creo en eso, o en que se plantee como solución mágica simplemente gastar tanta plata para solucionar el tema. Depende muchísimo de cómo se ejecute. Se puede gastar mucho y muy mal, y se puede gastar menos y hacerlo bien. El tema en estas transferencias o inversiones en políticas concretas, es el resultado. En eso tenemos un debe que es la medición de la eficiencia de las políticas públicas: ver cuánto rinde la inversión en cada política y eso el Estado uruguayo lo hace muy mal. Tenemos muy pocos indicadores de eficiencia del gasto. ¿Qué resultados tenemos con lo que gastamos en distintas áreas? Creo que eso es importante y hay que aprender primero de lo que hicieron otros países, con experiencias exitosas en la reducción de la pobreza infantil, y que han logrado mejoras sensibles. Ahora bien, la mejor forma de tener más recursos es con una economía vigorosa que crezca más. Cuando crece la economía, se benefician las empresas que logran vender más y se benefician los trabajadores que tienen aumentos en sus salarios, así como los proveedores y los clientes de esas empresas. El crecimiento económico es un proceso que genera un círculo virtuoso en la sociedad. Si crece de forma vigorosa, se crea empleo y se generan oportunidades, va a bajar la pobreza también, y va a bajar la pobreza infantil. La otra pata, que yo creo que tiene que estar, es esto de que el gasto público se direccione más hacia políticas que beneficien directamente a la primera infancia. Las dos cosas son necesarias.

–Existen numerosas ONG’s dedicadas a temas de ayuda a la sociedad. ¿Esto es deseable o se duplican esfuerzos y quitan responsabilidades al Estado?
–Creo que es deseable y que en general, son mucho más eficientes que el Estado. Conocen más la realidad; están metidas en el medio en el que actúan, conocen a los niños por su nombre. Estas organizaciones actúan con personas con gran vocación, que tienen que conseguir recursos, y que les duele cada peso que gastan en poder ayudar a los niños. Hacen una obra extraordinaria. En el sector público hay gente vocacional que intenta hacer las cosas bien, pero las reglas son distintas. En el sector privado, quien está en una organización de este tipo intenta ser lo más eficiente posible para resolverle la vida al niño; para quien está en una organización pública, muchas veces lo más importante es cumplir las reglas, incluso más que el resultado que obtiene. Entonces tiendo a pensar que son más eficientes y generan mejores resultados con menos recursos las organizaciones sociales que la acción del Estado.

–¿El Estado está alejado de la realidad?
–Muchas veces sí, o por lo menos, quienes toman las decisiones. No el maestro o quien está en el CAIF, que está inmerso en la realidad, pero muchas veces quien decide la asignación de recursos, o determinadas políticas, conoce menos el estado de cosas que quien trabaja en el lugar concreto.

–En ese contexto de necesidad y de soluciones a corto plazo, ¿qué se espera de una instancia como el Diálogo sobre Protección y Seguridad Social?
–Soy muy escéptico de los grandes diálogos nacionales y de las comisiones para tratar temas. Es muy difícil que mucha gente y muy distinta se ponga de acuerdo en algo concreto y útil para la sociedad. Creo que estas comisiones, en general, son bastante inútiles, y no creo que del Diálogo Social salga algo demasiado provechoso. Porque buena parte del diagnóstico ya está, y porque Uruguay -no solo en este tema sino en políticas públicas en general-, cuando ha logrado avanzar en temas, ha sido porque gobiernos concretos han ejecutado determinadas políticas públicas, que luego mantiene el gobierno que viene.

Pablo Rivara.

–Politicas de Estado...
–Las políticas de Estado se generan cuando el gobierno de un partido la hace y el que le sigue la mantiene, no porque se hayan puesto de acuerdo los distintos partidos. Entonces, la verdad es que soy muy escéptico de que salga algo útil del Dialogo Social porque no creo en ese instrumento en general. Cosas específicas que se pueden hacer como me preguntabas..., lo que sí sería útil y concreto, y se puede hacer ya, es analizar el presupuesto que el gobierno va a presentar en pocas semanas para los próximos cinco años y decir ‘vamos a sacar plata de determinados sectores en que el gasto no es útil o eficiente, y vamos a volcarla en políticas específicas de primera infancia’. Eso se puede hacer en dos semanas y tiene efectos importantes en el largo plazo. O decir, ’el Estado va a dejar de perder veinte millones de dólares en el cemento ANCAP y ese dinero va a ir para primera infancia’, o ’vamos a dejar de hacer un montón de cosas que duplicamos’. Con el avance tecnológico y la IA, no necesitamos 300 mil empleados públicos. Necesitamos menos empleados públicos en la administración central.

–¿Y el costo político?
–No sería tanto si se hace en base a los miles de empleados públicos que se retiran por año; lo hacés gradual. Es cierto que no tenés un cambio profundo de un año para el otro, pero si lo planteás en un quinquenio, bajar 20 o 30 mil empleados públicos sin echar a nadie, se puede hacer perfectamente. Por eso estos temas son de economía. Hay que tomar determinadas decisiones; alguien se va a molestar, pero son decisiones que hay que encarar de una vez, para que tengan efecto después, en el largo plazo.