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Juan Manuel Rivero: "A Uruguay solo en el mundo le costaría un poco negociar"

"La integración es algo favorable y el mundo además está mostrando que esa es la tendencia”, indicó el catedrático de Derecho Internacional Público.

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Juan Manuel Rivero
Juan Manuel Rivero.
Foto: Estefanía Leal

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Mientras participa en un seminario del Módulo Jean Monnet de Universidad ORT, Juan Manuel Rivero, catedrático de Derecho Internacional Público de esta institución, dijo a El País que hay que darle “chance” al Mercosur para que funcione “de verdad”. Irse, deslizó el también secretario del Tribunal de Revisión del bloque, no sería lo ideal para Uruguay, pues “solo en el mundo probablemente le costaría un poco negociar”.

-Para el gobierno de Luis Lacalle Pou al Mercosur le falta mucho para ser suficiente. De hecho, el canciller Francisco Bustillo dijo el 7 de junio en la comisión de Asuntos Internacionales del Senado que el bloque “no avanza en ningún acuerdo” de los que tiene arriba de la mesa. ¿Coincide?

-Lo que pasa es que comparar la UE con el Mercosur es como comparar agua y aceite. La UE avanzó tanto porque, primero, tiene casi 80 años de existencia y porque la necesidad con la que se creó la UE fue muy distinta que con la que se creó el Mercosur. A la UE no le quedó otra opción que reunirse y por eso la experiencia fue integrar Alemania y no cometer el error después de la Primera Guerra Mundial de imponerle sanciones. Había que reconstruir Europa, faltaba comida... Cuando se creó el Mercosur, los países estaban saliendo de las dictaduras, por lo que se apuntó en una primera instancia a fortalecer institucionalmente las democracias. Y a eso se le agregó, cuando empezó todo el tema del multilateralismo comercial en los 90, el tema de traer prosperidad a los pueblos. Después el sistema evolucionó. Pero el Mercosur recién tiene 32 años. Y algunos dirán que es mucho, pero en términos del Derecho Internacional tampoco es demasiado.

-¿No comparte entonces el pesimismo de Luis Lacalle Pou y Bustillo con el proceso del Mercosur y su actualidad?

-Pero no es solo del gobierno actual. Los diferentes gobiernos han tenido altibajos (en su consideración).

-Pero es cierto que todavía es una zona aduanera imperfecta.

-Sí, porque todavía no existe un arancel externo común unificado para todos los países. Lo que a mí me preocupa más es la cuestión de llevar el Mercosur a la población. Vas a Europa y el sentido de pertenencia y legitimidad del bloque lo sentís en la gente. La gente sabe porque lo vive y se siente perteneciente al sistema. En el Mercosur, al no tener eso todavía tan consolidado, el sentido de pertenencia que tiene la gente es muy escaso.

-O sea que tiene sentido para usted lo que ha propuesto meses atrás el expresidente José Mujica de crear un himno y una bandera regional común para generar identidad.

-Yo lo planteo desde otro lugar: para mí el Mercosur tiene que trabajar a nivel interno sobre el cumplimiento de las normas. Porque sin cumplirlas no hay garantías sobre lo qué esperar, que es una de las ventajas que tiene la UE en donde se sabe qué esperar cuando hay un incumplimiento y eso genera un sentido de arraigo, de transparencia, de seriedad y de previsibilidad. Entonces cuando en un sistema la percepción es que no se cumplen las normas o que el Mercosur no sirve, eso empieza a hacer mella en la población y el sentido de pertenencia no se produce. No se genera tampoco legitimidad. Y el bloque queda inactivo.

-A propósito del incumplimiento de las normas, el canciller argentino Santiago Cafiero dijo en diciembre en Montevideo que Uruguay tiene que elegir si está “con el Mercosur o se va con China”. ¿Realmente tiene que elegir? ¿Qué pasaría si finalmente firmara el TLC con China?

-El Protocolo de Olivos dice que si un Estado siente que hay otro que toma medidas que pueden contradecir las normas tiene que iniciar un proceso en el Mecanismo de Solución de Controversias.

-¿Pero podría ser sancionado Uruguay?

-Es que depende porque tampoco es que un Estado podría aplicar una medida compensatoria como dice el Protocolo de Olivos a menos que tenga un laudo para ejecutar. Entonces las medidas compensatorias en el comercio internacional son medidas que, en tiempos de paz, son ilegítimas. Ahora, cuando están precedidas de un previo incumplimiento y además hay un laudo, sí están avaladas, bajo determinados criterios como proporcionalidad, temporalidad. Ahí es donde está un poco el juego.

-Pero Uruguay no podría quedar fuera del Mercosur. ¿O se le podría aplicar la cláusula democrática si firma un TLC con otro país?

-Y no, porque el Protocolo de Ushuaia está previsto para rupturas a nivel democrático y es muy claro. En estas latitudes tenemos la particularidad de hacer decir a las normas cosas que no dicen o llevarlas a un extremo…

-El gobierno uruguayo ha defendido que la decisión 32 del año 2000, que establece que no se puede hacer acuerdos bilaterales por fuera del bloque, no está formalmente incorporada en la normativa del Mercosur. ¿En este caso ve correcta esa postura jurídica?

-En realidad ese es un tema que puede presentar argumentos para ambos lados. La decisión 32, e inclusive creo que lo dijo Didier Opertti en su momento, es un reflejo de las bases fundacionales del Mercosur en sus tratados. O sea, no está diciendo nada que ya no estuviera en la normativa. Después si la incorporás o no es una cuestión del derecho interno, pero creo que el problema no pasa por la decisión 32, sino por una decisión política. Lo que dice la decisión es lo que dicen los tratados.

-¿El Mercosur puede aspirar a parecerse algún día a la UE?

-Siempre digo que uno puede copiar o emular lo que puede considerar que le funciona. No sé si el Mercosur debería copiarle a la UE. Tampoco estoy tan seguro que la UE sea el modelo a copiar. Porque también la UE en 2004 marcó el límite hasta dónde se podía ir: nadie quiso una constitución, y eso marcó un mensaje. Nadie quiso tener una constitución para todos. La UE ha tenido sus altibajos: se le ha ido el Reino Unido, y eso, el Brexit, también es un tema que todavía tienen que resolver. Pero además su contexto cultural y social es muy diferente. En lo que sí hay que trabajar es en una mayor integración. Porque entiendo que la integración es favorable, además de que el mundo muestra que esa es la tendencia.

-¿Y qué debería hacer Uruguay? ¿Priorizar la integración regional o buscar apertura de mercados a como dé lugar, que es lo que intenta el gobierno?

-Voy a decir una frase ya trillada que la dijo alguna vez algún internacionalista: “La lógica indica que uno con los vecinos se tiene que llevar bien”. Pero entiendo también que hay que poner un poco de orden en algunas formas de trabajar en el Mercosur y generar un debate profundo y tampoco la academia participa en el debate para orientar, y eso es otra cosa que sí ha hecho la UE. Ahora bien, el Mercosur, mal o no, tiene 32 años de existencia. Veo muy difícil que se desintegre. Porque para los Estados se hace complejo negociar por sí solos en el mundo y a los países pequeños, más. Y además el Merco-sur tiene mucho que ofrecer. Creo que todavía estamos en esa etapa de redefi-nición.

-Esta discusión que hay en Uruguay sobre si estar o no dentro del Mercosur para usted, entonces, está bastante clara, ¿no? Le pregunto porque Bustillo también dijo en el Parlamento que “algún día va a haber que encarar seriamente qué se hace con este Mercosur”.

-Es un argumento muy respetable y está bien. Yo, desde afuera y muy objetivamente, digo que a Uruguay solo en el mundo probablemente le costaría un poco negociar algunas cosas y lo que pueda ofrecer también, porque sabemos que es un país pequeño y que a nivel internacional no vuelve la aguja del comercio mundial. Esa es la realidad. Si a mí me preguntaran, daría las chances de que el Mercosur funcione de verdad. Hasta ahora nadie conoce el Mercosur en funcionamiento porque él no se ha dado la chance de que funcione como tal. No conocemos un Mercosur con libertad de fronteras, de capitales, de bienes, de traslados.

-¿Y puede llegar a esa meta alguna vez?

-Es que la UE, vuelvo a lo mismo, empezó su proceso en el año 47 y el acta única comenzó recién en 1985. Y la UE como tal, en 1992 con el Tratado de Ámsterdam. Entonces la verdad es que es muy relativo el tiempo. La UE no fue de la noche a la mañana lo que hoy es; le costó 40 años avanzar. Y el Mercosur va 32 y nadie lo conoce en su máxima expresión. Se ha invertido dineros públicos, tiempo, se ha creado mucha normativa, se ha hecho mucha cosa... Yo daría la chance de intentar tener un Mercosur como se planeó, que es como dice el Tratado de Asunción: libertad de circulación, de bienes y de factores productivos. Probemos eso y después veamos. Se crearon muchas instituciones y protocolos muy interesantes y mucha normativa. Lo que falta es bajar todo eso a tierra.

“La UE nunca ha tenido una apertura al 100%”

-¿Qué tan viable ve la ratificación del acuerdo entre Mercosur y la UE, ahora que la oposición de Francia es cada vez más firme pero también aparece en el escenario el envión que busca darle Luiz Inácio Lula da Silva para que salga?

-Es como una vieja película que cada tanto tiene remakes. Quizás 2019 fue un hito, en el sentido de que se avanzó mucho y se logró un texto que obviamente ahora está en una nueva etapa de revisión, lo cual es de público conocimiento ahora con las visitas de Lula. Y es cierto que también la UE tiene su management en ese sentido, con determinado tipo de materias que le exige al Mercosur sus estándares y ahí entra un poco el choque cultural.

-¿Cree en el argumento ambiental, en el caso de la exigencia con el freno a la deforestación de la Amazonía, o piensa, como muchos, que en realidad es un disfraz del interés proteccionista, sobre todo en el caso de Francia?

-La UE siempre ha sido proteccionista. No ha tenido estadios de apertura global al 100%. Cuando no ha sido el tema de la carne lo ha sido el de organismos genéticamente modificados, cuando no ha sido este han sido las visas y ahora es la cuestión medioambiental. Francia o Alemania son voces fuertes en Europa. Con que tengas que uno de los dos se opongan ya se genera un cimbronazo.

-Lula ya ha dicho -lo dijo en su visita a Montevideo en enero- que la prioridad del Mercosur debe ser resolver el acuerdo con la comunidad europea. Ese interés es claro. ¿Dará resultado?

-Es que es entrar en un ámbito tan especulativo... Está claro que Lula, desde que asumió al menos, ha tratado de llevar una imagen de Brasil al mundo y creo que está tratando de reposicionar internacionalmente a Brasil en todos los frentes que pueda, por diversas razones.

-¿Qué espera de la próxima cumbre de Mercosur en Puerto Iguazú?

-Todas las cumbres que yo he presenciado, si bien siempre vienen precedidas de comentarios sobre cierto enfrentamiento, terminan siendo cumbres muy tranquilas.

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