Un modelo para el mundo actual: hacia una nueva organización de las empresas públicas

En la anterior entrega terminaba diciendo “(Ancap) no es la única empresa pública (EE.PP.) que debe reformular su forma de actuar”, “forma parte del costo-país no medido en ninguna planilla tributaria ni regulatoria” y que “en algunos casos se impone el cese de actividades, en otros un cambio que posibilite la participación del sector privado en competencia”.

Varias personas me dijeron, “está bien, pero decime cuáles y cómo”. El comentario es más que pertinente porque decir “hay que hacer” es fácil, el tema es el qué y el cómo.

Empecemos por lo evidente. Hoy día, AFE y el Correo carecen de razón de ser, por lo que el cese de actividades es su destino. En el caso del Correo, recuerdo al presidente de la administración anterior, el coronel Rafael Navarrine, quien persistentemente buscaba la manera de rentabilizar la actividad. Lo amargaba el eterno e importante déficit, pero contra la realidad de un mundo que cambió, es imposible. Ambas empresas reciben millonarios subsidios anuales.

Luego tenemos el caso de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), cuyas funciones deberían ser asumidas por una agencia de infraestructura única que se encargue de la licitación y control de obras, dejando la asignación de subsidios en el Ministerio de Vivienda. La función social de los subsidios a la demanda se mantiene, la burocracia se reduce y un organismo especializado se encarga de las obras.

El Instituto Nacional de Colonización es quizás el caso más polémico: un organismo anacrónico que propicia una política que no logra sus objetivos y para el cual la sociedad destina enormes recursos para subsidiar a pocas familias. Los colonos se dividen en “colonos propietarios” -una categoría que a mi juicio carece de sentido-, cuyos titulares lógicamente no pagan renta, y “colonos arrendatarios”, que sí abonan renta por la tierra. Estos reciben en conjunto un subsidio del orden del 58% frente al precio de mercado de aquellas; unos US$ 30 millones al año. Los colonos arrendatarios son unas 4.000 familias, por tanto, cada una recibe implícitamente un subsidio anual de unos US$ 7.500. Las explotaciones son de pequeñas extensiones que los avances tecnológicos hacen poco rentables y, a la vez, existen ciertas limitaciones reglamentarias del Instituto, por lo que la capacidad de real progreso es muy reducida y solo se da en casos aislados. Una venta de las tierras a los propios colonos, aunque se realice a un precio inferior al de mercado, seguramente mejore la eficiencia y el nivel de vida de dichas familias que, con menos restricciones, organizarán mejor su trabajo (1). Naturalmente que los colonos propietarios ya pagaron su tierra, por lo que en esos casos solo es un “cambio de régimen” y darles la total libertad de poder disponer de su propiedad.

Hasta aquí todas las deficitarias. Restan las que “dan utilidades”, lo cual puede no ser tan real debido a su poder monopólico en servicios con demanda muy inelástica, situación que permite fijar precios por encima de los que prevalecerían en un mercado competitivo.

Dejando fuera al BROU, BHU y BSE, que también hicieron su tarea de mejora, durante el período 2020 - 2024, el conjunto de Ancap, ANP, Antel, OSE y UTE mejoraron su gestión. Así, comparando las ventas totales en términos reales de 2024 frente a las de 2019, estas aumentan 2,9%. En el mismo período, las tarifas promedio bajaron en valores reales 3,5% y el costo del personal se redujo 8,5%, incluyendo un aumento del salario real de 1,8%, lo que implica una reducción de la plantilla del orden de 10,2% (2). A su vez, la suma del resultado de caja más las transferencias al Gobierno Central fueron, en valores del 2024, unos US$ 210 millones superiores, mientras que las inversiones unos US$ 40 millones inferiores (3). Las cifras preliminares indican que la mejora continuó en 2025. Pese a estas mejoras, seguimos teniendo en general costos por encima de los internacionales, aún considerando las diferencias en tasas impositivas y, en términos de tasa de retorno, a todos los efectos de una comparación justa, la medición requiere ajustes de algunos subsidios que las empresas públicas otorgan en sus tarifas por “mandato” del Gobierno Central.

Foto: Estefanía Leal/Archivo El País

Toda la mejora se da básicamente con la misma forma de actuación. ¿Qué pasaría si pensamos en cambios para que estos servicios sean brindados bajo una organización acorde al mundo actual? Las redes de electricidad y comunicaciones son las carreteras del siglo XXI. En particular la transmisión de energía eléctrica en alta tensión, en Uruguay constituye un monopolio cuasi natural. Hay generación privada, pero UTE es casi el único comprador que, a su vez, transmite y distribuye. Si se arrienda a la red, licitando el uso y mantenimiento minorista a operadores privados, seguramente bajaría el costo de la energía. Los privados tendrán menor costo de mantenimiento de la red al consumidor. Lo mismo puede hacer Antel, alquilando su infraestructura a privados que brinden el servicio en mayor competencia que la actual. En el caso de OSE, dadas las restricciones constitucionales, el mantenimiento de redes y la mejora en el Registro de Agua No Contabilizada (RANC) puede ser hecho en todo el país bajo contratos de licitación. En Ancap, la introducción del Precio de Paridad de Importación (PPI) mejoró la transparencia del precio, pero la prueba final está en la eliminación del monopolio de importación y venta de combustibles. Es posible que en este caso también, al menos al inicio, algunos activos deban ser de uso común para todos los operadores del mercado, de nuevo bajo alquiler.

(1) Finalmente, el precio es el valor actual de la renta, por lo que desde esa perspectiva el Estado no incurre en pérdidas.
(2) Cálculos propios sobre promedios de los ejercicios 2024 y 2019.
(3) El rubro “inversiones” no se puede analizar sólo por el monto erogado, por las razones conocidas. A modo de ejemplo, incluyen obras tales como Antel Arena, hornos de portland, parques eólicos innecesarios (adelantados en el tiempo), entre otras.