Ley de Presupuesto: equilibrio fiscal, credibilidad y riesgos

En virtud del deterioro fiscal observado en los últimos dos años y los compromisos en materia de gasto asumidos para 2025, el punto de partida es complejo. El MEF estima que el déficit estructural del GC-BPS cerrará este año en 3,9% del PIB, lo que supone que para estabilizar la trayectoria de la deuda pública, será necesario reducir el déficit fiscal en torno a 1,5% del PIB.

Como mencioné hace unos meses, el dilema que el gobierno enfrenta está entre plantear una reducción del déficit fiscal lo suficientemente progresiva para cumplir con sus prioridades programáticas y lo suficientemente creíble para evitar un deterioro del entorno macroeconómico. Asimismo, en ausencia de mayoría en la Cámara de Representantes, la credibilidad del programa fiscal requiere que su implementación sea políticamente viable.

El deterioro fiscal a nivel global da cierto margen para proponer una reducción progresiva del déficit, sin arriesgar un deterioro en las condiciones de acceso al financiamiento. Sin embargo, la “progresividad” también está condicionada por el calendario. A pesar de los cambios implementados por la administración anterior en la institucionalidad fiscal, el resultado fiscal evidenció un fuerte deterioro en 2024 y no mejorará en 2025. En este contexto, es plausible que la credibilidad del programa fiscal esté estrechamente vinculada a lo previsto para 2026-2028.

La elección del “cómo” reducir el déficit también presenta algunos desafíos. Idealmente, debería guiarse por aspectos únicamente técnicos, para minimizar eventuales efectos negativos sobre la economía. Sin embargo, es innegable que la política fiscal tiene un componente político. A diferencia del gobierno anterior, que asumió con una propuesta para reducir el gasto público en 1,5% del PIB (que terminó aumentando en 0,7% del PIB), este no tiene un mandato para reducirlo. Una propuesta de corrección fiscal basada únicamente en una baja del gasto público podría no ser creíble ni factible políticamente. Al mismo tiempo, si bien podría entenderse que existe cierto mandato para incrementar la carga tributaria —en forma significativa— a ciertos colectivos, ello difícilmente sea viable políticamente sin mayorías en el Parlamento, ni conveniente desde el punto de vista económico si lo que se quiere es promover una mayor tasa de inversión y de crecimiento.

En este contexto, el gobierno ha propuesto modificaciones en la institucionalidad fiscal orientadas a fortalecer la credibilidad y el “enforcement” de la regla. Entre ellos, se destaca la incorporación de un ancla de mediano plazo basada en un nivel de deuda neta (65% del PIB) para dotar de un sustento técnico a las metas anuales de corto plazo y a las proyecciones de la Ley.

El gobierno proyecta una reducción del déficit fiscal estructural desde 3,9% del PIB en 2025 a 2,6% en 2029, que se apoyaría en buena parte por un incremento en la recaudación de la DGI de 1,5% del PIB hacia 2029. Esta surgiría de los recursos generados por el impuesto mínimo global y otras iniciativas tributarias, así como por una mejora en la “eficiencia” recaudatoria de la DGI. Por su parte, el gasto público se mantendría relativamente constante en relación al PIB, algo que podría interpretarse como que el incremento presupuestal de US$ 240 millones (0,3% del PIB) es “moderado” desde una perspectiva histórica, aunque también es cierto que el punto de partida convalida el incremento de los egresos primarios en los últimos dos años.

En este marco, el cumplimiento de las proyecciones del gobierno daría lugar a un incremento en la deuda neta desde el 57,7% del PIB en 2025 a 63,0% en 2029, ubicándola por debajo del ancla definida, por lo que a priori, buena parte de la corrección fiscal necesaria para estabilizar la deuda ocurriría en este período de gobierno. Sin perjuicio de ello, la estrategia delineada no está exenta de riesgos.

En primer lugar, si bien el crecimiento promedio proyectado para el período (2,4%) está relativamente alineado al estimado por el Comité de Expertos (2,2%-2,3%), este duplica al promedio de la última década (1,2%). Para alcanzar una tasa de crecimiento superior al 2%, probablemente se requiera de un cambio en el contexto externo y/o, como plantean las autoridades, un reimpulso en la tasa de inversión, hoy estable en torno al 16,5% del PIB. Dada la rigidez del gasto público, una tasa de crecimiento inferior a la prevista podría derivar en un incremento del ratio gasto/PIB, tal como ocurrió en los últimos dos períodos de gobierno.

Por otro lado, una buena parte de la mejora proyectada en los ingresos surgiría de una reducción en la evasión fiscal. Si bien parece razonable —y justo— apuntar a reducirla, la magnitud de recursos que podrían obtenerse por este concepto aún no se conoce y no hay información suficiente en la exposición de motivos como para evaluar en qué medida los supuestos detrás son conservadores u optimistas. A su vez, no es evidente que un incremento en la tasa impositiva “neta de evasión” sea neutra para la actividad económica.

Por último, hay que tener en cuenta que la corrección prevista para el período comenzaría en 2027, y la mitad ocurriría recién entre 2028 y 2029. Ello supone un desafío muy importante en materia de credibilidad, ya que históricamente el déficit suele deteriorarse en años electorales entre 0,5% y 1% del PIB, algo que incluso ocurrió con la institucionalidad fiscal vigente en 2024.

En este contexto, el margen para que existan desvíos en 2025-27 sin que ello erosione la credibilidad del programa parece limitado. Por tanto, sería positivo que en la reglamentación de la ley se incorporen mecanismos explícitos de corrección ante eventuales desvíos para evitar señalizar que la única herramienta disponible en ese escenario sería incrementar la recaudación.