La nueva regla fiscal brasileña: mejor que nada, pero insuficiente.

El nuevo marco fiscal para regular las finanzas públicas a nivel del gobierno federal fue aprobado en una votación relativamente floja en la Cámara de Diputados y ahora va al Senado, donde tampoco debería enfrentar dificultades. Como se discutió en la última columna de este espacio, la nueva regla fiscal apunta a mejorar gradualmente la posición fiscal del gobierno en términos de su balance primario, al limitar la expansión del gasto. En concreto, busca limitar la tasa de crecimiento de los gastos al 70% de la tasa de crecimiento de los ingresos del año anterior, garantizando un piso de crecimiento real del 0,6% anual, y fijando un crecimiento máximo del 2,5% por encima de la inflación. El crecimiento de los ingresos excluye los ingresos atípicos o extraordinarios y se calcula desde julio del año anterior hasta junio del año anterior para guiar el crecimiento de los gastos en el año siguiente.

La versión aprobada por la Cámara incluye mecanismos automáticos de ajuste de gastos (prohibición de aumentos salariales para funcionarios y contratación de personal, además de impedir la creación de nuevos gastos obligatorios) si no se logran las metas de resultados primarios. Estos mecanismos representan un avance en la medida en que no estaban contemplados en la propuesta original del gobierno; solo disponía que, en caso de incumplimiento de la meta de resultado primario, la tasa de crecimiento del gasto bajaría al 50% de la tasa de crecimiento de los ingresos. Además, la ley aprobada amplió el conjunto de gastos sujetos a límites de crecimiento del gasto, aumentando así su efectividad.

Otro punto positivo fue el mantenimiento, aunque de manera más sutil, del actual mecanismo de gastos de contingencia durante todo el año, en caso de que se vea amenazado el cumplimiento de la meta. Por otra parte, en la ley aprobada —manteniendo la propuesta del gobierno— se eliminó el mecanismo constitucional (procedente de la Ley de Responsabilidad Fiscal) que responsabiliza legalmente al gobierno por el incumplimiento de las metas de resultados primarios.

Como se destacó en la columna anterior, la norma aprobada establece metas de resultado primario cero en 2024, pasando a superávits de 0,5% y 1,0% del PIB en 2025 y 2026, respectivamente, con un intervalo de tolerancia de ±0,25 p.p. del PIB que les rodea. El gobierno indicó que pretende obtener un déficit primario de 0,5% del PBI en 2023, pero según la última evaluación de ingresos y gastos del segundo bimestre, que incorpora el impacto del aumento real del salario mínimo otorgado en mayo, El resultado primario previsto es del 1,3% del PIB. El objetivo de lograr un menor déficit este año pasa por obtener un alto volumen de nuevos ingresos.

La regla que vincula la tasa de crecimiento del gasto con la tasa de crecimiento de los ingresos podría ser creíble si no fuera por el alto nivel de gasto en el que parte. La reforma constitucional aprobada a finales de 2022, tras la elección de Lula como presidente, resultó en un aumento de los gastos de alrededor del 1,5% del PIB, acercándolos al 20% del PIB. Una complicación adicional es que la ley aprobada permitirá un aumento del gasto en 2024 mayor al que prevalecería si se cumpliera estrictamente con la nueva regla. La razón es que el crecimiento previsto para los ingresos del gobierno en 2023 (de hecho, de julio de 2022 a junio de 2023 en relación con los doce meses anteriores) será relativamente bajo debido a las exenciones fiscales impulsadas en el último año del gobierno de Bolsonaro. De seguirse la regla, los gastos crecerían a su nivel más bajo, 0,6% por encima de la inflación. Por ello, se introdujo una excepción en el dictamen aprobado por la Cámara que permitirá, en 2024, que los gastos crezcan de acuerdo con el crecimiento de los ingresos observado en el propio año, y no con el crecimiento del año anterior. Para alcanzar la meta de este año y las metas para los próximos años, el gobierno necesitará un fuerte aumento permanente de los ingresos, estimados entre 1,5% y 2,0% del PIB.

La conclusión en relación al texto aprobado es que contiene elementos positivos en relación a la propuesta inicial del gobierno, pero mantiene un fuerte sesgo hacia la expansión de los gastos, condicionando la mejora fiscal a la expansión de los ingresos. Considerando que el punto de partida es una relación deuda/PIB muy alta en comparación con los países emergentes, 73% del PIB, se concluye que su estabilización tiende a ocurrir solo en el mediano plazo y en un nivel alto.

No obstante, hay un ambiente más positivo en los mercados, como se desprende de la reciente apreciación del tipo de cambio, que se apreció 3,7% desde fines de marzo, mientras que en el mismo período el Ibovespa acumuló una ganancia de 8,2%. Estos desempeños podrían haber sido más expresivos de no haber sido por la incertidumbre sobre la aprobación por parte del Congreso estadounidense de un nuevo límite para la deuda pública del gobierno.

Finalmente, cabe señalar que el tema de la sostenibilidad de la deuda pública implica una reducción de la tasa de interés, lo que a su vez depende de la credibilidad y eficacia de la política fiscal en términos de reducción de la relación deuda/PIB. A corto plazo, medidas puntuales, como la reducción de los precios de los combustibles en el mercado interno, reflejando la caída de los precios del petróleo en el mercado internacional y la apreciación del real, apuntan a una inflación levemente menor este año, en torno al 5,8%, según las estimaciones más recientes de la encuesta semanal de mercado del Banco Central. Sin embargo, incluso con esta reducción, la inflación aún se mantendría por encima del techo objetivo (meta de 3,25% y techo de 4,75%), por lo que se espera que la tasa de interés se mantenga alta, cayendo solo gradualmente, de 13,75% anual a 12,5%. al final del año.

Aunque la expectativa del gobierno es que la aprobación de la nueva regla fiscal abriría espacio para una baja significativa en las tasas de interés, el Banco Central ha sido cauteloso. Las próximas semanas deberían ver una mayor presión sobre la autoridad monetaria, pero nada indica que la caída de las tasas de interés sea demasiado rápida o brusca.