El último informe del Consejo Fiscal Asesor validó los cálculos hechos por parte del Ministerio de Economía sobre el resultado fiscal estructural yvaloró positivamente el cumplimiento de las metas establecidas en la regla fiscal. Sin embargo, expuso varios puntos que se consideran perfectibles y otros donde la opinión del consejo difiere de las definiciones establecidas por parte de la autoridad económica.Jorge Roldós, integrante del consejo Fiscal Asesor —designado en diciembre pasado— advirtió sobre “el riesgo de incumplimiento de las metas” para este año, al tiempo que consideró que las metas “deberían ser más estables”. Anunció que para el informe de julio próximo se profundizará en cuanto al nivel deseable de deuda. Además, remarcó la necesidad de afinar la labor técnica para definiciones como el crecimiento potencial y el perímetro fiscal, entre otras variables. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Se cumplieron cuatro años de la utilización del conjunto de instrumentos previstos en la regla fiscal. ¿Es un paso que no tiene marcha atrás?

—Totalmente. Creo que la regla está aquí para quedarse, tiene una cantidad de matices que hay que mejorar, pero con sus imperfecciones, la regla se impulsó en un año muy difícil y se cumplió, en cuatro años en los cuales hubo tres o cuatro shocks negativos muy importantes. Por tanto, hay mucho mérito detrás de esto y esa es la valoración positiva del consejo, aunque claramente haya cosas para mejorar.

—La coyuntura sometió a estrés a la regla… ¿el balance es totalmente positivo?

—Creo que hay algunos logros que todavía no se han apreciado totalmente. Por ejemplo, el tema de eliminar la pro-ciclicidad es algo de lo que no se ha hablado mucho. Bastante menos que de la sostenibilidad, y son dos objetivos de la política fiscal que están ligados. Además de cumplir la meta, se logró sacarle un sesgo pro-cíclico que traía desde principios de siglo, claramente. Ese es el rol estabilizador que tiene la política fiscal, que ayuda también a conseguir el otro objetivo, que es la sostenibilidad.

—El debate político parece estar instalado más en los ajustes que en dejar de lado esta regla…

—Por lo que veo en este corto lapso que llevo trabajando aquí, primero que nada, no creo que se vaya marcha atrás, el propio gobierno que instauró la regla ya pidió una consultoría del BID para hacer una hoja de ruta de las cosas que tienen que mejorar. Un segundo punto es que, resulta difícil cambiar la discusión de los analistas, que siempre vuelven al número contable, al tema de sostenibilidad. Está bien, hay que hacerlo, pero aquí hay algo más, que ayuda a la discusión. Dentro de la coalición de gobierno está muy incorporado el concepto de mirar lo estructural, y creo que en la actual oposición también.

—Las metas se cumplieron en los tres pilares. ¿Acepta matices esa definición?

—Se cumplió a rajatabla; si no, nuestro informe mentiría. Nuestro principal rol no es decirle a la ministra cómo tiene que hacer la política fiscal sino, precisamente, es dar nuestra opinión sobre si se cumplió o no, de acuerdo con la literatura de referencia.
Los matices que existen son los temas que hay que mejorar, sobre cálculos y definiciones: qué es un gasto extraordinario, cuál es la brecha de producto, si se mide el gasto con COVID o sin COVID. Hay que hacer más, sí, pero se cumplió.

—¿Qué ajustes deberían priorizarse?

—Lo que ha generado más debate y con lo cual tuvimos una pequeña diferencia con el ministerio, es una definición que tiene el Comité mucho antes de que yo me sumara: sería deseable que las metas fueran más estables, que no se cambiaran en el medio del año. Es muy válido lo que dice el ministerio, que les sorprendió la inflación hacia abajo, y eso tiene un impacto claro en las finanzas públicas. El ministerio justifica el cambio por eso, pero, estas cosas son sabidas; uno de los grandes problemas que tiene Uruguay es que cuando hace una desinflación muy rápida; decrecen los gastos por el ajuste de los salarios y de las pensiones al año siguiente y la recaudación en términos nominales baja. Y el problema es que la rendición de cuentas pasada se hizo con proyección de inflación más alta y ahora ya está todo comprometido porque en el año electoral no se puede tocar. Nosotros pensábamos que quizás era mejor mantener la meta del déficit en 2,6 y no llevarla a 2,9, porque en esto va la credibilidad de la regla y entonces, se presenta le dilema: mantener la regla en 2,6 y, eventualmente, violarla, o moverla y justificar esa decisión, que fue lo que decidió el MEF.

—¿La elección del MEF no fue la mejor opción, a juicio del Consejo Fiscal Asesor?

—Entendíamos que era mejor no cambiar la meta. Uno de los aportes de lo estructural es que uno mira todas las partidas de gastos e ingresos y algunas se mueven más allá del control del gobierno. El gobierno no controla si hay una recesión, no controla si hay una sequía. En estos años hubo condiciones que podían justificar un incumplimiento. Nosotros veíamos que un cambio de meta podía terminar afectando la credibilidad del instrumento. El gobierno está siendo muy honesto en sus predicciones, pero no sabemos qué va a pasar con el producto, con la inflación, con el tipo de cambio; no controla todo. Esa es otra de las cosas que hay que mejorar en la regla…

—¿A qué se refiere?

—Hay que tener el herramental necesario para hacer mucho más escenarios, más allá de lo que aparece como más probable. Para eso se necesita más gente trabajando y observando esas variables en el ministerio, también un consejo fiscal más amplio. Hemos hecho recomendaciones al respecto.

—El debate también se instaló acerca del valor de tomar el déficit corriente o el estructural, como principal referencia…

—Los dos conceptos son válidos. Uno no puede olvidarse de los números contables y el mes a mes nos da una cierta información de hacia dónde va a ir el número estructural; sin duda son complementarios, pero puede llevar a errores; muchas cosas están cambiando en las partidas del gobierno; más allá de la capacidad del MEF de controlarlas. Controla solo lo que se llama política fiscal activa, que es lo que está en las cifras contables después de hacer los ajustes cíclicos que hacemos en lo estructural. Sin ir más lejos, alguien que conoce el Uruguay mejor que yo como Javier de Haedo, decía en la última edición de Economía y Mercado, que si miramos el crecimiento del gasto en 2022 y 2023, sin COVID, supera la meta del 2,8% del Pilar 2; pero no dice que los dos años anteriores estuvo muy negativo. O sea, el gasto fiscal creció, sí, pero uno no puede ignorar que el COVID, dentro de esta metodología, se controla después como un gasto extraordinario. Hay que balancear el objetivo de ciclicidad con el de solvencia, y el déficit estructural es la medida que nos guía en forma más clara.

—Cuando se refieren en el último informe a los riesgos para 2024, advierten sobre lo exiguo del margen de maniobra en materia de gasto…

— Hay poca holgura entre los pilares, porque uno de los problemas existentes, además, es el de cuadrar los tres pilares, cuando se están moviendo muchas variables, especialmente las nominales, es un poco difícil. Uno podría afirmar que el gobierno tiene muy poco margen de gasto, pero, en realidad, podríamos suponer que hay margen para recortar por otro lado. Esa es la discusión que hay que tener.

—Un elemento adicional es que estamos en año electoral…

—Sí, lo tenemos en cuenta. Desde el comité se ha hecho la advertencia que entre los desafíos, además de la ciclicidad y la sostenibilidad, está la discrecionalidad del año electoral. Cabe tener presente que en los últimos tres años electorales hay un impulso fiscal positivo. Ahora, este cambio de la meta no es una invitación a que haya una fiesta electoral. De ninguna manera; lo hicieron, y lo han dicho, por la sorpresa inflacionaria.

—Advierten sobre distinguir entre metas y proyecciones. ¿Cuál es el conflicto que existe allí?

—Hasta ahora el gobierno ha puesto metas que cree que puede cumplir. De acuerdo con las proyecciones que se hacen de todas las variables macro, se llega a una definición sobre las variables fiscales. En base a eso y a lo que el ministerio ve políticamente factible, se llega a que la meta sea igual a la proyección. Capaz que podrían plantearse escenarios, donde se tomen en cuenta eventuales movimientos de las variables macro; puede darse que se acierte en la meta y puede que no, y en ese caso, a partir de alguna de las variables de política fiscal activa, hacer la corrección necesaria. La meta debería estar alineada no tanto con la proyección, sino con el resultado primario que estabiliza la deuda o la pone en una trayectoria descendente.

Foto: Francisco Flores, El País

—Otro concepto que aparece es el del el perímetro de la regla, en materia de gasto. Esa forma de contabilizar, ¿termina generando una zona gris?

—Sí lo es. Idealmente, la regla debería abarcar todo el sector, pero es bastante complejo, poder monitorearlo y controlarlo, no solo en Uruguay.
La regla que se utiliza ahora es un primer puntapié; un primer puntapié muy sólido, pero que hay que mejorarlo y sobre el perímetro, sería oportuno ver si se puede ampliar a otras agencias del gobierno, eso sería muy importante. Porque hay deudas ocultas que están creciendo y quizás deberían de traerse a la regla; o no, porque mucho de lo que no se abarca en el perímetro tiene que ver con inversión pública y hay otra forma de verlo, un tema que empezamos a discutir en el comité también, donde la inversión se excluye de la regla.
La regla trató de ponerle un andarivel a todo lo más que pudo que era gobierno central y BPS. El próximo tema, definitivamente, es el perímetro. No sé si será tan fácil, teniendo en cuenta todas estas agencias del gobierno que se rigen por el derecho privado, habría que cambiar algunas normas contables. Es un tema muy complejo. Y hay otras cosas que corregir también, como el producto potencial…

—¿Cómo se puede mejorar la definición del producto potencial?

—El comité viene diciendo hace mucho tiempo, con mucho criterio, que como es una variable no observada, hay que tener varias estimaciones y quizás promediarlas, o ver cuál hace más sentido. Por ahora se utiliza una que se basa en una función de producción, pero también ahí hay dudas de cómo proyectar la cantidad de mano de obra, la inversión, la productividad… es difícil. Lo que el consejo ha estado empujando es, como se hace en otros países, tomar varias medidas y promediarlas objetivamente o usa un poco de subjetividad y trata de afinar en la definición de lo que es ciclo y lo que es tendencia.

—Uno de los temas que más preocupa en el CFA es la variabilidad y los desvíos posibles…

—Exactamente. O que se discuta lo que suena que no es 100% de acuerdo en la profesión. Y esto es muy importante porque ayuda profesionalizar y despolitizar algo de la discusión. A eso debemos apuntar; afinar esos no observables, afinar los parámetros que se aplican para calcular cada variable.
Pensando a mediano y largo plazo, ahí está la importancia de la hoja de ruta que ha planteado el MEF para hacer las mejoras que se crean necesarias. En base a buenas prácticas, ir hacia un diálogo honesto y transparente, más allá de posturas o comentarios electorales. Hay muy buenos economistas en todas las tiendas políticas, hay que conversar y ver qué es lo que tiene cada uno para decir, de eso depende la democracia liberal.

—En cuanto al pilar 3, ¿qué comentarios le genera el nivel de deuda observado?

—Es un tema complejo. No hay consenso en la profesión de cómo medir el ratio de deuda al cual se tiene que llegar, cómo definir ese número mágico. En el FMI vi estas discusiones muchas veces, lo que se busca es, si la deudas está por sobre el 50% del PIB, llevarla hacia abajo, para que cuando venga otro shock negativo como una pandemia o una sequía, haya espacio para apoyar al sector privado. Hoy estamos unos puntos por encima. Entonces, este gobierno tuvo que atacar la pandemia, un evento que en todo el mundo llevó a aumentos del ratio de deuda. Si de aquí para adelante no tenemos shocks negativos quizás habría que ir un poco más abajo, poner la deuda en una tendencia decreciente. Vamos a estar estudiando este tema específicamente en el próximo informe del mes de julio.

—¿Sugerirán un porcentaje como ideal?

—No, tiene más sentido, quizás, sugerir bandas o una dirección en la cual tiene que ir la deuda en última instancia.

—¿El nivel de déficit actual permite asegurar la sostenibilidad de la deuda?

—El Consejo hace tiempo que viene insistiendo en este tema. Otra vez, vamos a revisar los números en julio. Quizás debiera haber un superávit primario, para estar seguros de que la deuda está en una trayectoria descendente.

—Hay un desafío en hacer converger el resultado estructural menor y un resultado primario no negativo…

—Eso es función del gobierno, o del próximo. Hay que internalizar claramente ese problema.
Cuando la inflación baja muy rápido enseguida tiene su efecto sobre pasividades y remuneraciones. Hay ciertos límites a lo que uno puede hacer en política monetaria en reducción de inflación, con lo que está pasando en lo fiscal y si remuneraciones y pasividad está creciendo tan fuerte, hay que apretar otros gastos, no queda otro camino.

—¿Era necesario el aumento del tope de deuda en 2023?

—Creo que sí, que aplicar la cláusula de salvaguardia estuvo justificado.
Hay algunas críticas sobre el destino que se le dio al incremento de la deuda, porque el costo de la emergencia hídrica fueron 50 millones de dólares y se pedimos 240. Bueno, eso es muy de contador, con todo respeto a los colegas. Lo que se gastó por renuncias impositivas u otras medidas en la emergencia hídrica, ese es un número, pero el enfoque estructural toma toda la macro de las finanzas públicas. ¿Cuántas empresas agropecuarias tuvieron pérdidas por la emergencia hídrica?, eso es otra pérdida de ingresos que está contemplada en una medida estructural que mira al ciclo en su totalidad, no las medidas de gasto que específicamente midió el MEF. Hay otras muchas pérdidas así. Es muy difícil confrontar un número de gastos corriente contable con el resto de la realidad macroeconómica.