Frustraciones y riesgos: nueva reforma jubilatoria

Está muy admitido que es erróneo juzgar las políticas y los programas de gobierno por sus intenciones, en vez de por sus resultados. ¿Cabe ese riesgo para la nueva reforma jubilatoria de Uruguay? ¿Contiene intenciones que se frustrarán? ¿Cuáles serían sus resultados?

Era absolutamente previsible que la reforma de la seguridad social no se agotaría con la ley aprobada en el gobierno del presidente Luis Lacalle Pou, ni con el rechazo ciudadano al plebiscito de 2024, que propiciaba una baja en la edad de retiro, alzas de jubilaciones y la eliminación del pilar de ahorro (capitalización individual).

Porque, como expresaba en una columna de junio de ese año, “más allá de su resultado, los movimientos sociales, sindicales y sobre todo los partidos políticos que lo respaldan, buscan probablemente reflejar una representación mayor a la asociada en las elecciones legislativas” con el fin de “quedar mejor posicionados —con mayor poder— para enfrentar y negociar toda futura reforma y política que el próximo gobierno pretenda concretar y vaya contra sus intereses”.

Por lo tanto, no fue sorpresa que el gobierno del presidente Yamandú Orsi promoviera un “Diálogo Social” (otra “Comisión”) sobre “Protección y Seguridad Social” para replantear iniciativas rechazadas en el plebiscito por el 60% de la ciudadanía.

También era absolutamente esperable que esta instancia reimpulsara propuestas en términos de mayores prestaciones dentro del subsistema de reparto (BPS) y cambios en la organización industrial del subsistema de capitalización individual (AFAP). Y así fue.

Por un lado, todo apunta a facilitar jubilarse antes de los 65 años y decretar aumentos adicionales en pensiones “sumergidas”. Por otro lado, se trasladaría el manejo de las cuentas individuales a un ente gubernamental que licitaría la gestión de las inversiones entre la estatal República AFAP y actores privados (actuales y nuevos). Esto tiene la intención de reducir los gastos administrativos-comerciales y el lucro de las empresas del subsistema de capitalización individual, lo cual —en la visión de la Comisión y otros actores— produciría un aumento significativo del monto jubilatorio.

¿Qué consecuencias tendrían estas propuestas?

1. Salvo los reajustes discrecionales en ciertas jubilaciones y pensiones que puedan decretarse, ninguna de las medidas en cuestión provocará incrementos significativos en las tasas de reemplazo, esto es, en la relación entre jubilación inicial y el salario inmediatamente previo al retiro. No se abordan los factores fundamentales para ello.

2. Probablemente crecerán los riesgos fiscales asociados a mayor déficit en el subsistema de reparto si las mayores erogaciones no quedan financiadas con ajustes impositivos y/o reasignaciones de gasto, o se financian con tributos y/o contribuciones anticrecimiento económico.

3. El lucro en la gestión de las cuentas individuales no desaparece, sino que queda concentrado en los gestores de inversión que participarían en las licitaciones. Y se justifica en tanto el trabajo profesional y los riesgos asociados corresponden sean remunerados.

4. El Estado tendría gastos adicionales por los costos asociados al nuevo ente estatal que no necesariamente querría trasladar a los afiliados, ni podría financiarlos con mayores utilidades de República AFAP, supuestamente sometida en el futuro a mayor competencia.

5. Hay dudas sobre cuánto más baja podría ser la comisión sobre el saldo promedio anual del afiliado, la que actualmente se estima en torno a 0,3%. Si bien la reducción en gastos administrativos-comerciales tendería a reducirla, quizás a cerca de 0,2%, no es claro si esa cifra atraerá muchos actores a la industria, salvo con un gran volumen de gestión de fondos y/o algún incentivo adicional. Con todo, eso mismo se podría haber logrado dentro del esquema actual con licitaciones de cartera (como Chile) u otras medidas.

6. Es obvio que esa eventual rebaja en la comisión aumentaría muy poco el monto jubilatorio. Este está mayoritariamente determinado por la tasa de aporte, que no se plantea subir, y por la rentabilidad de las inversiones, que se ha descartado diversificar más en el exterior, con mucha renta variable global.

7. República AFAP podría exacerbar los riesgos de abuso de posición dominante y concentración por incentivos implícitos en su escala y propiedad estatal. Así, hay un escenario donde no solo las cuentas quedarían administrativamente gestionadas por un único operador (estatal), sino también las inversiones.

8. La frustración general derivada de no lograr mayores jubilaciones por este cambio abre un escenario a la larga aún más delicado. Porque probablemente los subsiguientes pasos de los promotores del plebiscito y del fin de las AFAP actuales sean que el Estado pase a gestionar también las inversiones con destinos sectoriales y fiscales, o directamente la eliminación del subsistema de capitalización individual.

En síntesis, esta reforma corre el riesgo de reforzar expectativas de mejores jubilaciones con instrumentos que no atacan las variables clave: tasa de aporte, edad efectiva de retiro, ahorro voluntario, composición y rentabilidad de los fondos. Esta brecha entre intenciones y resultados no solo reforzará riesgos fiscales a la larga, sino que también probablemente acrecentará demandas para avanzar hacia una mayor estatización del ahorro previsional, con efectos potencialmente negativos sobre el desempeño económico, las propias jubilaciones y la propiedad privada.