Enigmas y elecciones al inicio del gobierno de Lula

Por Samuel Pessôa (*)
El Lula que apareció después de las elecciones dejó atónitos a todos. Llegó un Lula “diluido”, indicando que “el gasto es vida”. A partir de la construcción de un discurso de la herencia maldita, se generó el consenso entre los formadores de opinión de que Lula debería tener un descuento de R$ 200 mil millones en el Proyecto de Ley de Presupuesto, enviado por Paulo Guedes al Congreso Nacional en agosto de 2022 para entrar en vigor en 2023. El proceso de discusión que acompañó al procedimiento de la PEC de Transición, era claro que R$ 70 mil millones serían suficientes para atender las principales demandas de la campaña electoral y la reconstrucción de las áreas más relevantes del Estado, subfinanciadas durante el cuatrienio de Bolsonaro.

Lo extraño fue que Lula había roto el libro de texto de buenas prácticas políticas y gastado capital político para aumentar el gasto y no para medidas de ajuste macroeconómico. El capital político se gastó al principio de su mandato para ampliar el agujero fiscal y, por lo tanto, agravar el problema de su propio gobierno.

Me parece que tres razones sustentan la mayor liberalidad presupuestaria del presidente. En primer lugar, varios economistas con credenciales muy respetadas, como André Lara Resende y Mônica de Bolle, han criticado duramente el tope de gasto y han abogado por una mayor liberalidad con el gasto público. En segundo lugar, la interpretación de Lula sobre las consecuencias de una mayor liberalización fiscal durante el período de la pandemia. Para Lula, y ya expresó esta opinión más de una vez, se gastó mucho en 2020 y 2021 y no se generaron los efectos colaterales nocivos que siempre señalan los economistas o fiscalistas más ortodoxos. Independientemente de la corrección de la interpretación del presidente –ciertamente la columna discrepa profundamente del entendimiento–, esta era la percepción de Lula sobre el gasto en la epidemia: hay mucha más flexibilidad con el gasto público de lo que suponen los ortodoxos. (La disconformidad de la columna se debe a que era posible una mayor liberalidad fiscal sin causar daños más profundos por la excepcionalidad de la epidemia y su carácter no recurrente).

La tercera razón, siempre recordada por el periodista Thomas Traumann, está asociada al análisis de Lula sobre la necesidad de no ser visto como practicante del fraude electoral, lo que lo llevaría a tener que lidiar con las mismas dificultades que Dilma, ahora agravadas por la consolidación de una fuerte polarización en nuestra sociedad. Es decir, habría, al inicio del gobierno, un predominio de la política sobre la macroeconomía en el diseño de la política económica.

En un segundo momento, con la sociedad menos polarizada, habría espacio político para la organización macroeconómica. Además, aunque la política no es la especialidad de la columna, me cuesta entender el miedo de Lula. Las circunstancias que llevaron a la destitución de Rousseff fueron muy diferentes a las circunstancias actuales. Creo que no hay riesgo de que la popularidad del presidente caiga a un solo dígito. De todos modos, Lula lo evalúa de otra manera y él es el practicante.

Además, la estrategia de Lula parece tener el objetivo de utilizar un lenguaje claramente populista. Según un libro recientemente publicado por el dúo Thomás Zicman de Barros y Miguel Lago, tres rasgos caracterizan el discurso populista en política:

“Para nosotros, estos rasgos son tres (…): (1) el populismo se basa en la oposición discursiva entre el 'pueblo' y la 'élite', (2) el populismo es transgresor, y (3) el populismo transforma las instituciones” .

Barros y Lago argumentan que hay populismo autoritario, como por ejemplo el nazismo, en el que la “élite” eran los judíos, pero también hay versiones democráticas del populismo.

El populismo no representa necesariamente una cultura política autoritaria. Y, además, el populismo puede ser una práctica política para confrontar y avanzar, en democracias emergentes muy desiguales e injustas, una agenda de inclusión y extensión de derechos de manera pacífica y funcional. Esta me parece ser la comprensión de los autores de la experiencia del PT en el gobierno brasileño de 2003 a 2016.

Así, esa sería la interpretación de la insistencia de Lula en criticar a los banqueros, las tasas de interés y la independencia del Banco Central, llegando incluso a atacar a los empresarios en general. Sería una estrategia discursiva populista, en los términos establecidos por Barros y Lago.

A pesar de esta posible racionalización del discurso de Lula, que ha sido mucho más agresivo de lo que uno podría imaginar, existen dificultades adicionales para explicar las elecciones de lenguaje y discurso del presidente. Por un lado, parece que no ha habido aprendizaje.

Lula rehace todo un conjunto de políticas públicas que no funcionaron. Al menos en el habla. Hasta qué punto los empleará o no, aún no lo sabemos. Así, el papel de los bancos públicos y los préstamos para obras de infraestructura de empresas brasileñas realizadas en el exterior vuelven a estar en el menú. Se diseña un nuevo Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), así como una nueva ronda de grandes inversiones en el programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Todas estas iniciativas sin ninguna evaluación de si fueron exitosas o no cuando se practicaron en el último ciclo del PT.

Además, Lula ha cultivado la polarización. Así, optó por mantener el discurso de que el juicio político a Dilma fue un golpe de Estado. Difícil de entender esta elección. Buena parte de su ministerio lo componen “golpistas”. La impresión es que, de alguna manera que se me escapa por completo, Lula ve alguna ganancia en mantener la polarización con Bolsonaro. Quizás este discurso, que viene con la estrategia de apoyar dictaduras de izquierda

de América Latina, es la forma de mantener unida a la derecha en torno a Bolsonaro y dificultar la construcción de una alternativa de centro independiente del PTismo. Una estrategia no muy diferente a la de Bolsonaro de signo contrario. Esperemos.

Como habrá notado el lector, el trabajo de los analistas políticos tratando de desentrañar las opciones discursivas del presidente al inicio de su tercer mandato no ha sido fácil.

Al formular la política económica, la hoja de ruta es relativamente más clara. Luego de elevar el gasto en 2% del PIB en relación al PLOA que había enviado Paulo Guedes, que señala un déficit primario de 2,1% del PIB, hubo un paquete del ministro Haddad con varias medidas, la mayoría de ellas no recurrentes, que deberían reducir el déficit de 2023 a alrededor del 1% del PIB.

La política fiscal tiene dos efectos directos sobre el equilibrio macroeconómico. El primero trata sobre el equilibrio en el mercado de bienes y servicios: la política fiscal aumenta o reduce la demanda. Partiendo de un superávit primario del gobierno central de 0,5% del PBI en 2022 a un déficit de 1% en 2023, existen grandes posibilidades de que la política fiscal sea expansionista y, en consecuencia, dificulte que el Banco Central reduzca la inflación.

Aquí quizás esté la clave para entender la agresividad de Lula en relación con la independencia de BC y las altas tasas de interés. El discurso de Lula abrió un debate sobre la meta de inflación.

Varios economistas se han pronunciado sobre el tema. Existe la opinión de que, si la meta para 2024 se eleva a, por ejemplo, 4%, habría espacio para que las tasas de interés reales que se practiquen en los próximos años sean un poco más bajas. Independientemente de que sea correcta o no esta evaluación -hay argumentos técnicos de que la medida es contraproducente y puede incluso elevar los tipos de interés reales a corto plazo-, me parece que se tomará. En algún momento de la primera mitad del año, el Consejo Monetario Nacional (CMN) elevará la meta de inflación a 2024. No es posible estar seguro de esta decisión, pero considero sustancial la posibilidad de elevar la meta ya a 2024.

El siguiente tema de la agenda económica para el primer semestre de 2023 es la reforma de los impuestos indirectos. Esta es la reforma que tiene el mayor poder para elevar, en un horizonte de dos décadas, la tasa de crecimiento del producto potencial.

El objetivo es la simplificación, reduciendo el coste de cumplimiento para las empresas, el alto grado de litigiosidad que provoca la complejidad y fomentando una mejor asignación de la inversión y la producción. Creo que la reforma se aprobará y generará instantáneamente una percepción de mejora en la economía, con una caída en la prima de riesgo. Sin embargo, no creo que la reforma pueda generar ingresos a corto plazo. Incluso podrá aumentar la recaudación en un horizonte de largo plazo, indirectamente, aumentando la tasa de crecimiento del producto potencial. Pero sabemos que estos efectos están muy retrasados en el tiempo.

La agenda del segundo semestre será la votación de la nueva regla fiscal. Yo creo que se aprobará un nuevo techo de gasto más alto, compatible con el nuevo nivel de gasto dado por el PEC de Transición, e indexado a la inflación, como lo está hoy, pero agregando una porción del crecimiento de la economía, calculada en una ventana de un pocos años. Puede haber reglas automáticas de control del gasto para cuando se supere el techo, y alguna regla de escape para situaciones de fuerte desaceleración económica y una clara falta de demanda agregada. Además, puede haber un piso para la inversión pública, para garantizar que el aumento del gasto permanente no comprima demasiado el gasto discrecional. No conocemos el diseño del nuevo marco, pero no debería estar muy lejos de lo que describí en este párrafo.

Así será la hora de la verdad para el primer año de gobierno de Lula. Incluso antes de que se apruebe la propuesta, la gente comenzará a hacer los cálculos. Y aquí llegamos al segundo impacto directo de la política fiscal sobre el equilibrio macroeconómico: las instituciones fiscales, en combinación con la reputación de la autoridad fiscal, en la que el apoyo del Ejecutivo en el presidencialismo brasileño es el elemento más importante, será suficiente para convencer a la gente de que ¿Se equilibrará la trayectoria de la deuda pública en unos años? ¿Habrá una percepción de solvencia?

Hay, por supuesto, dos escenarios. Si hay percepción de solvencia, se reduce el riesgo país, se aprecia el tipo de cambio y caen las tasas de interés futuras. Hemos entrado en un círculo virtuoso en el que la desinflación, producida por la apreciación del tipo de cambio, incentiva la caída de la tasa Selic, lo que refuerza la percepción de solvencia. En el escenario negativo, el ciclo se invertirá.

En el escenario negativo, tendremos una crisis fiscal. Será más bajo que en 2015 ya que los fundamentos de la economía son mucho mejores ahora que ese año, pero habrá estrés en el mercado. La respuesta de Lula será tocar la puerta del Congreso Nacional y pedir un aumento en la carga fiscal. Y, adicionalmente, pedir que esta ganancia de carga tributaria venga en forma de ingresos adicionales no compartidos con los estados y municipios. Es decir, junto con el aumento de la presión fiscal, será necesaria una nueva ronda de desvinculación de los ingresos de la Unión. El Congreso deberá aprobar una nueva renta no compartida y el STF deberá aceptar su constitucionalidad. A ver.

Si el Ejecutivo logra resolver la restricción fiscal elevando la carga tributaria, volveremos al escenario positivo. Si no, tendremos un callejón sin salida. La restricción fiscal no se resolverá y, probablemente, Lula tendrá que elegir un presidente servil del BC que acepte el escenario de dominio fiscal y no pelee con los hechos. La segunda mitad del plazo serà un continuo aumento de la inflación.

La columna predice que, si existe este proceso de dominación fiscal con un BC servil, la reinflación de la economía brasileña será lenta. Llegaremos a 2026 con un IPCA en torno al 6-7%. Permanecerá para que el próximo presidente se desinfle.

1) Este tema fue abordado en el Ponto de Vista de diciembre de 2022.

2) De qué hablamos cuando hablamos de populismo, de Thomás Zicman de Barros y Miguel Lago. Companhia das Letras, página 87, 2022.

(*) Investigador Asociado de FGV IBRE