TEMA DE ANÁLISIS

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El estado de las cuentas públicas está en el centro de las preocupaciones del gobierno que está pronto a asumir el próximo 1° de marzo. El anteproyecto de ley de urgente consideración dedica un capítulo al tema de la regla fiscal. Más allá de que se termine aprobando tal cual fue propuesta o no, lo concreto es que el hecho de que se ponga a consideración de la población un esquema de este tipo habla a las claras de la prioridad que se le asignará al abatimiento de un déficit que no deja de aumentar y amenaza con hacer perder el grado de inversión.

Las implicancias de que ello ocurriese serían negativas para el país. No sólo porque se le restringiría el acceso al financiamiento elevando su costo, sino que ello se trasladaría al sector privado al aumentar el costo de oportunidad del dinero, lo que reduciría el universo de posibles inversiones que se podrían llevar a cabo.

Menos inversiones equivale a menor crecimiento, menos generación de empleo y se ingresa a sí a un círculo vicioso. La corrección de las cuentas públicas hacia un nivel que no afecte la trayectoria de la deuda se convierte así en una condición necesaria (aunque no suficiente) para encausar nuevamente la economía en una senda de crecimiento. Para que ello se materialice debe ir acompañada de acciones que contribuyan a mejorar la competitividad de la economía.

En el último año el rojo de las cuentas públicas, sin considerar los ingresos del Fondo de Seguridad Social, trepó al 4,7% del PIB, superando en medio punto al resultado de 2018. El deterioro de las cuentas públicas es el resultado de un aumento del gasto en un contexto en el que caen los ingresos. De hecho, ello es lo que viene aconteciendo desde el año 2014, cuando la economía ingresase en el relativo estancamiento que dura hasta nuestros días.

Para comprender mejor este desempeño analizaremos el desempeño del consolidado gobierno central (GC) y BPS. La razón es que constituye la parte más importante del gasto público, y aquella que está regida por el Presupuesto.

En el gráfico que aparece en la parte alta del cuadro se muestra la evolución del déficit del consolidado GC-BPS. Se ve claramente que el resultado global comienza a deteriorarse a partir del año 2012, ubicándose en niveles similares a los que mostró en la crisis de principios de siglo.

En ese período, los egresos totales se incrementaron en 5.6 puntos del PIB en tanto el déficit se deterioró en 3.8 puntos. Se desprende que los gastos subieron a un ritmo superior a los ingresos, cuya velocidad de aumento fue la mitad de la de los primeros, tal cual se muestra en el gráfico que aparece en la parte media.

Al analizar la evolución del gasto que comprueba que aumentó en todos los rubros, tal cual se muestra en el gráfico que aparece abajo a la izquierda. En términos absolutos el incremento más importante es el que registraron las pasividades, que globalmente subieron en 1.7 puntos del PIB. La mayor parte de este aumento corresponde al BPS, aumento del que se puede decir que en parte responde a una realidad demográfica, pero también a decisiones de política.

Concretamente, las modificaciones introducidas al sistema en el año 2008 impulsaron el gasto en pasividades al alza a través de la flexibilización en las condiciones de acceso, fundamentalmente por la posibilidad de obtenerla a través de testigos (que había sido eliminado en la reforma de 1995) y el fuerte incremento que experimentaron las pasividades mínimas en estos años.

Todos estos factores llevaron al sistema a una trayectoria que se torna muy difícil de solventar sin exigir mayores esfuerzos a la población. Fue tema de la pasada campaña electoral y la constitución de una comisión tendiente a buscarle una solución que abarque a todo el sistema (incluidas cajas paraestatales y fondos militar y policial) forma parte de laley de urgente consideración.

Otro rubro que experimentó un aumento relevante es el de las transferencias al Fonasa, que aumentaron en 1,6 puntos del PIB en el período. La introducción del Sistema Nacional Integrado de Salud en el año 2008 significó un cambio fundamental en el funcionamiento de la salud, que gradualmente fue otorgando cobertura a la población que hasta el momento (trabajadores registrados) no lo estaba. Ello implicó un aumento del gasto en los últimos años. La nueva noticia es que en 2018 se culminó la transición y toda la población ya está incorporada, por lo que el gasto debido a este concepto ya no crece en términos relativos.

Las dos partidas anteriores, que fueron las que más contribuyeron al incremento del gasto, tienen algunas particularidades, ya que constituyen gastos que, una vez realizados, es difícil reducirlos en el futuro ya que están vinculados a derechos adquiridos. Esta es una característica del gasto público en Uruguay, que es muy rígido.

Pero no necesariamente esa rigidez es exógena, es decir ajena a las decisiones de política. La flexibilización de las jubilaciones en el año 2008 es un claro ejemplo. Como también lo es el comportamiento del gasto en el último año, que no respondió a un incremento de partidas ya comprometidas, sino a decisiones discrecionales.

A lo largo de 2019 los gastos del consolidado GC-BPS se incrementaron 1,2% en términos reales. Es un aumento que luce moderado, pero ante un crecimiento menor de la economía representa un incremento relativo.

Ese incremento que globalmente aparece como moderado, no lo es tanto si se analiza por rubro (tal cual se muestra en el gráfico que aparece abajo a la derecha), máxime teniendo en cuenta la rigidez que aportará al gasto futuro.

La mitad de ese incremento responde a la suba en las remuneraciones, que en términos reales subieron 3,8%. Es un aumento importante que esconde cambios en la nómina. El salario real promedio en el sector público aumentó 1,8% el pasado año. Un aumento de la masa salarial superior puede estar indicando un aumento en los puestos de trabajo, una recategorización al alza d ellos mismos, o una combinación de todo ello. En todo caso fue una decisión que aporta mayor rigidez futura al gasto.

Otra partida que aumentó son los gastos no personales qué, en términos reales, crecieron 3,4%. En orden de magnitud aportan un tercio del incremento del gasto total. Este tipo de gasto es más flexible y hay capacidad de ajustarlos.

Usualmente en años electorales como el pasado suele aumentar la inversión, pero en el último año no registró un aumento significativo. Visto así puede leerse como un intento de control. Pero en todo caso dado su bajo nivel y a la luz del aumento de los otros rubros ya mencionados, se trataría de un control de mala calidad, que enlentece el aumento del acervo de capital de la economía y con ello el crecimiento.

La baja de los intereses responde al resultado del canje de deuda efectuado en el último trimestre del pasado año, cuyo resultado determinó una ganancia por única vez, pero que a la luz del incremento de la deuda bruta volverá a aumentar.