¿Cómo aumentar el tamaño de la torta de ingresos en Uruguay, y como financiarlo? (II)

Jaime Ferrer, columnista invitado (*) 

En la primera entrega, la semana pasada, afirmamos que en 10 años es posible aumentar en modo significativo el ingreso medio por habitante en modo equilibrado, mientras son mejorados servicios públicos que nos distinguen del resto de América Latina, siempre que se actúe en modo consensuado durante varios ciclos electorales, sin alterar el rumbo, dejando la pugna para otros temas. Pusimos sobre la mesa tres retos: la productividad, el medio ambiente y la composición sectorial.

En esta columna, abordaremos el cuarto reto: el marco fiscal.

Además de continuar apostando por la capacitación e inmigración selectiva el país tendrá que patear la pelota con las dos piernas del crecimientos extensivo e intensivo, dado que usando una sola pierna no meterá suficientes goles.

Crecimiento extensivo: Dado que el PIB/hab. ronda los 23.000 US$, si se consiguiera aumentar la tasa de empleo absoluta (ocupados/PT) del 50% actual al 55% (46.000 US$ por ocupado) partiendo de la misma composición sectorial de la economía, se añadiría un 10% al PIB, aumentándose el ingreso/hab. sólo por el efecto de una superior tasa de ocupación.

Crecimiento intensivo: depende estrictamente de la mejora de la productividad de los actuales ocupados (sea en su actividad actual o en otras), recombinando la estructura sectorial (hacia los sectores de mayor VA/ocupado), a la vez que mejorando la eficiencia interna sector a sector (palancas: aumento de dimensión, tecnologías 4.0 y mejora de procesos).

Acelerar la recombinación, exige dirigir los estímulos a la inversión a sectores “tractores” (exportadores con alto VA/ocupado y fuerte contenido en conocimiento, relación capital/producto moderada). Lo segundo exige intensificar los programas horizontales para empresas y administraciones (tecnologías 4.0 mejora de procesos con IA) además de desbloquear cuellos de botella en infraestructuras tanto “hard” (redes y logística) como “soft” (capital riesgo, acceso al talento, centros de I+D+i)

 El análisis MIP(108 sectores) mencionado, pone en evidencia que cumplen con la condición de sectores tractores; los servicios técnicos y científicos, las TIC, el audiovisual+edición, algunos de transformación agroindustrial y de resto de industrias, (p.ej. derivados lácteos y de madera, vinos, biofarmacéutico, suministros médicos), a lo que se añade la necesidad de desbloquear cuellos de botella (viviendas industrializadas asequibles —ver informe ICO España— e infraestructuras, bajo régimen público-privado APP); a los que añadir actividades con potencial inexplorado (ej. valorización residuos y exportación universitaria, por ej. en agronomía, ciencias de la salud y TIC en las que el país ya destaca). En el caso de la administración y servicios privados; urge hacer cirugía fina simplificando procesos con digitalización e IA, no remplazando personal administrativo jubilado.

Aunque compartimos el objetivo del gobierno de aumento de la tasa de crecimiento pasa por aumentar la tasa de inversión (del 16% al 20% del PIB), opinamos que es necesario hilar muy fino en relación con las apuestas sectoriales. Si bien con la atracción de mega inversiones mediante exoneraciones se podría alcanzar la meta del 20%, el resultado podría ser imperceptible en el aumento del ingreso/cápita si la apuesta se hiciera en sectores de elevada relación C/P y bajos índices de empleo (directo, indirecto e inducido). A modo de ejemplo las relaciones C/P en distintos sectores pueden ir de 5 a 1 (ej. agro/agroindustria (2-3), otras industrias (2,5-4), energía (4-5), TIC (2-3), servicios técnicos y científicos (1-3), inmobiliario (4-5), salud y educación (2-3) (IIASA, Banco Mundial)

Pensemos más bien en el efecto dinamizador capilar, mediante exoneraciones en valor similar (al que obtendría una mega planta de 3.000 millones con altísima relación C/P) concedidas a inversiones ejecutadas por una multitud de pymes nacionales y filiales extranjeras capitalizando el uso de tecnologías 4.0. En resumen, no se trata de rechazar inversiones de gran volumen si sirven al país. Simplemente no conviene agotar el limitado espacio fiscal para las exoneraciones, concediéndoles fuertes desgravaciones, sin limitación temporal y sin arreglo a objetivos.

El 4o Reto: El Marco Fiscal o cómo lograr la cuadratura del círculo. Contener la parte no discrecional reestructurándola, y aumentar la parte enana discrecional por encima del crecimiento del PIB.

Definimos como Gasto no discrecional: seguridad social, administración general, justicia;  Gasto parcialmente discrecional: educación, salud, protección, seguridad, defensa; y    Gasto discrecional: Infraestructuras, ciencia y tecnología, ayudas a sectores productivos, inversión en medio ambiente.

Aunque el marco fiscal no ofrece grandes alegrías (el déficit supera el 4% vs. tasas PIB del 2-2,9%), es posible bajar progresivamente el déficit sin subir impuestos (sí reordenándolos), reduciendo selectivamente las exoneraciones para aumentar la tasa de crecimiento a lo largo del ciclo  siempre que se toquen con cuidado las cuerdas apropiadas de la guitarra durante 2 legislaturas, con los siguientes lineamientos:

- Contener el incremento del gasto en la parte “no discrecional” del presupuesto (60% del gasto público, 21% del PIB) al 0,5% y después al 1%, por debajo del crecimiento del PIB, aumentando por encima del PIB la parte discrecional (hoy representa sólo el 5% del presupuesto) ya que es la que más contribuye a dinamizar el crecimiento (TC del GND del 4% a 7% en 4 años).

- Revisar completamente el régimen de exoneraciones y zonas francas hacia sectores tractores  (ver cuadro con hipótesis “moderadas” y “ambiciosas” de revisión).

- Aumentar la parte “semi discrecional” por debajo de la TC del PIB (1% a corto plazo, 2% más adelante). Comentarios: dada la caída de población juvenil, con crecimientos del 1-2% (por debajo del PIB) en inversión en UTU y los 3 ciclos de enseñanza, (además de mejoras de rendimiento mediante reformas adecuadas) aumentará la inversión por alumno. En cambio el gasto en salud tenderá a crecer por efecto de envejecimiento y tecnologías, convirtiendo la salud en rubro de exportación.

- Reorientar el marco de incentivos movilizando inversión privada (temas: normativa de compras públicas, contenidos de insumos reciclados en la construcción; incentivos a industria de nuevos materiales a base de residuos; sistema impositivo circular (IVA cero para reciclaje y bienes de 2a vida) sin aumentos de presión fiscal.

- Continuar simplificando y digitalizando procesos administrativos (en la línea de medidas ya adoptadas) relacionados con trámites ciudadanos y empresariales.

- Potenciar la AMEPP como ente independiente, para evaluar el retorno coste/país de gasto en educación, formación profesional y otras, con el fin de conseguir “más con menos”.

Uruguay se encuentra entre los países con mayor nivel de gasto tributario (6,5% PIB) según Cepal, existiendo tipos muy distintos de exoneraciones según la figura impositiva y el beneficiario.

A su vez, las zonas francas, inicialmente diseñadas por ley para fomentar sectores específicos con actividades orientadas a la exportación, presentan dos efectos perversos: el control de su actividad deja que desear (se realizan desde las ZZFF actividades orientadas mercado local en provocando situaciones de competencia desleal) y en ciertos rubros (ej. agroalimentario) benefician sobre todo a grandes actores internacionales (compitiendo con empresas nacionales ubicadas fuera de las ZZFF). Dichas exoneraciones son a menudo a perpetuidad sin control de objetivos alcanzados. Además, exoneraciones al IVA que benefician a ricos y pobres, pueden ser sustituidas por ayudas a colectivos vulnerables sin grandes despliegues tecnológicos (presentando declaraciones del IRPF).

¿Cuál es el potencial por un lado de recuperación y por otro de re enfoque de la  inversión tributaria? Bajo un escenario moderado, podrían ser reducidas del 6,5% al 4,5% (recuperando 2% del PIB). Bajo otro más ambicioso (a ejecutar a medio plazo) podrían ser reducidas al 3,4% con el cambio de filosofía expuesto en el cuadro, respetando aquellas impuestas por la constitución. Recordemos que países de nuestro continente, sólo exoneran en zonas francas, actividades muy específicas relacionadas con el modelo económico (Chile sólo en alta tecnología, Costa Rica para industrias manufactureras).

A modo de conclusión, más allá de estas pinceladas para un debate transversal necesario, creemos que si la sociedad civil se lo plantea en serio, el país está capacitado para abordar los retos planteados y que no existen motivos para que gobierno y oposición no lleguen a acuerdos sobre la matriz productiva, el miedo ambiente y la demografía (ya que hacerlo no tiene coste electoral siendo en cambio de vida o muerte para el país, aplazarlos sine die).

(*) El autor, Jaime Ferrer, es empresario en sectores alimentario, tecnologías industrializadas de construcción y tecnologías del agua, profesor de EADA Business School - Barcelona -, coordinador del proyecto Economía Circular España; ex socio de Accenture, responsable de Supply Chain en Europa.  MSC Investigación Operativa (London School of Economics), Lic. C. Económicas y Empresariales.  (Universidad de Barcelona), DEA Análisis de Sistemas (U. Aix-en Provence, Francia).