Nelson Marconi (*)

La definición de una regla que haga predecible la evolución de las cuentas públicas es fundamental para definir la trayectoria de la deuda del sector público y la capacidad de implementar políticas públicas, además de contribuir a la mejora de las expectativas de los agentes económicos.

Pero definir una regla no es suficiente para equiparar el tema tributario; hay otro conjunto de medidas necesarias para hacer convincente una propuesta de equilibrio fiscal intertemporal.

Es fundamental que la regla de gasto implique una trayectoria no explosiva para la deuda pública, como todos sabemos. Por tanto, no cabe, en su definición, prescindir del principio del vínculo entre la evolución de los gastos y el crecimiento de los ingresos o del PIB, aunque esta relación puede –y debe– medirse en un horizonte temporal de más de un año. Pero también es fundamental que dicha regla permita un comportamiento contracíclico de los gastos del sector público. Esta es una discusión que parece equiparada en la teoría de las políticas fiscales: uno de los roles de los instrumentos y acciones de las políticas de ingresos y gastos públicos es la suavización de los ciclos económicos.

En Brasil, la política fiscal siempre ha actuado de manera procíclica, es decir, gasta más cuando la economía crece más y menos cuando estamos en recesión, cuando debería actuar al revés: el gasto debería ser menor cuando el sector privado está invirtiendo de manera consistente y creciente, dando cabida al necesario aumento de gastos, estimulando la reanudación y mitigación de los impactos sociales, cuando la economía enfrenta un período de caída en el nivel de actividad. Pero, ¿cómo incluir esta característica en una regla fiscal?

En primer lugar, la inversión pública debe quedar excluida de la aplicación de la regla que vincula el comportamiento de los gastos a la evolución de los ingresos. Se reconoce en varios estudios, el carácter fuertemente multiplicador de este tipo de gasto, además de las externalidades positivas que genera, e incluso su preservación ayuda a neutralizar el carácter recesivo de un eventual ajuste fiscal sobre otros gastos (1).

Además, el ciclo de elaboración y ejecución de una inversión pública no termina en el plazo de un año; por lo tanto, su presupuesto debe ser específico, separado del resto de gastos y plurianual. El mantenimiento de las inversiones públicas en un período recesivo sería el pilar de la reanudación del crecimiento y permitiría reducir otros gastos sin comprometer fuertemente el nivel de actividad cuando cae la recaudación tributaria.

También existen una serie de gastos que se denominan en la literatura como estabilizadores automáticos, ya que aumentan automáticamente, por disposiciones legales, cuando la economía sufre una desaceleración, y se retraen en el escenario contrario. Ejemplos típicos son los seguros de desempleo y los programas de transferencia de ingresos como Bolsa Família. Así, la norma debe prever tal comportamiento de este grupo de gastos; por lo tanto, debe controlar su evolución por un período de tiempo más amplio, que no se restringe a un solo año. Como se dijo al principio, el indicador relevante, en última instancia, es la trayectoria de la deuda de mediano plazo, que también fluctuará de acuerdo con los cambios en el nivel de actividad.

Una restricción necesaria sería la imposibilidad de crecimiento de la relación entre la deuda pública y el PIB cuando la economía está creciendo consistentemente; así, sería claro que el gasto social podría crecer por encima del PIB cuando hay recesión y debería evolucionar menos que el producto en una situación inversa al nivel de actividad.

¿Y cómo podemos preservar también los gastos con salud, educación, investigación y desarrollo, inspección y seguridad, entre otros, en un escenario en el que queremos controlar la evolución de la deuda pública? Otras medidas serán importantes para permitir el éxito de una regla fiscal, cualquiera que sea el diseño elegido. El primero de ellos se refiere a la reforma tributaria ya la estructura de los ingresos. Si queremos crear una regla fiscal que vincule directa o indirectamente el crecimiento del gasto con el crecimiento de los ingresos, sabemos que la cuenta no se cierra, en un país desigual como el nuestro, sin una combinación de recuperación de ingresos y reducción de gastos corrientes.

Para aumentar los ingresos, es fundamental reducir los incentivos fiscales vigentes en la economía brasileña, que alcanzan aproximadamente R$ 400 mil millones por año. Aunque la reducción sea gradual, será una importante fuente de financiamiento para gastos e inversiones sociales. La reforma tributaria, a su vez, debería reducir la carga sobre la producción/consumo y elevarla sobre la renta, haciendo además que la tributación sobre la riqueza y los activos ayude a financiar el gasto y las inversiones sociales (por eso la reforma debería hacerse en un solo paso; creo que es un error fragmentarlo, ya que la sociedad no acompañará una propuesta parcial sin conocer su impacto final).

Las demás medidas necesarias para el éxito de una regla fiscal están asociadas a la reducción de los gastos corrientes. Destacaría tres aspectos al respecto: primero, se necesita modificar la lógica de elaboración y ejecución del presupuesto en el país. El PPA (Plan Plurianual) se prepara de tal forma que acomode, bajo un mismo manto, todos los gastos existentes en el gobierno federal. Entonces, en lugar de definir programas prioritarios y los gastos necesarios resultantes, lo cual sería correcto, se hace lo contrario; se crean programas de gobierno para igualar todos los gastos que el gobierno realiza inercialmente.

Otra medida necesaria sería una mayor desconexión entre la previsión presupuestaria y la evolución histórica de la ejecución de los gastos no obligatorios. En el escenario actual, la previsión depende, en general, del comportamiento anterior, haciendo públicas las organizaciones que más gastan en recompensas, mientras que las más magras y eficientes son castigadas. Hay un claro incentivo integrado en esta lógica de elaboración del presupuesto, para que el gasto crezca continuamente. La inversión de la lógica reflejada en los dos Los mecanismos descritos anteriormente ayudarían considerablemente a controlar el gasto público.

Los gastos de personal merecen especial atención. Su comportamiento también tendrá una influencia decisiva en el éxito de una regla fiscal. Mucho se habla de la necesidad de reducir el personal, pero de hecho hay áreas donde sobran servidores y otras donde faltan, como las inspecciones y vigilancias alejadas de los grandes núcleos urbanos, por citar sólo un ejemplo. Más que acabar con la estabilidad, que se ha mostrado relevante ante los últimos acontecimientos, es importante realizar una planificación amplia de la plantilla para definir las actividades en las que sobra o falta personal y los perfiles necesarios para llevar a cabo tales actividades.

Adicionalmente, es necesario corregir las distorsiones en los salarios de ingreso a la administración pública, que en el pasado eran muy elevados y, además de ejercer una fuerte presión sobre los costos, eliminar el principio de evolución en la carrera, ya que la diferencia entre el salario de ingreso y el final se redujo considerablemente. Estas dos medidas, junto con el establecimiento de un comité de gestión de la política salarial para los tres poderes del Estado que incluiría a miembros de la sociedad civil ajenos al sector público, contribuirían en gran medida a controlar la evolución de los gastos de personal; más que la institución de los gatillos cuando la deuda aumenta mucho, que son necesarios, pero que no eliminarían en el mediano plazo la presión derivada del gasto sobre los servidores públicos.

Finalmente, no debemos dejar de discutir el peso del gasto en intereses en el gasto total del sector público. Hay mucho debate sobre la presión que ejerce la evolución de los gastos primarios, pero la evolución de los gastos por intereses ha ido aumentando fuertemente e impactando en la evolución de la deuda pública.

A modo de ejemplo, en 1997 el gasto en personal correspondió al 26%, el gasto en Seguridad Social (excluidos los servidores públicos, que se computa en el gasto en personal) al 31% y el gasto en intereses al 12% del gasto total de los denominados gobierno central. .

En 2023, estos porcentajes correspondieron al 15, 35 y 22%, respectivamente, indicando un fuerte incremento en este último (2). Lógicamente hay un impacto del resultado primario en el comportamiento del tipo de interés, pero la evolución de la deuda pública –que no es explosiva e incluso descendía el año pasado (respecto al PIB)– no justifica que sigamos en la práctica con la tasa real más alta del planeta.

Tampoco existe una aceleración inflacionaria, en la actualidad, que justifique tal práctica. Si el país no corrige el rumbo de su política de tasas de interés, estaremos condenados a sacrificar aún más el gasto primario y, aun así, no podremos reducir la relación entre la deuda pública y el PIB, ya que la economía seguirá crecer poco. Este es también un punto esencial para que el marco fiscal sea exitoso y podamos mantener una trayectoria estable para la deuda pública. No hay manera de disociar las políticas fiscal y monetaria en una estrategia de manejo macroeconómico orientada al crecimiento con estabilidad.

(*) Coordinador ejecutivo del Foro de Economía de la FGV y docente de la FGV EAESP. Artículo publicado en Cojuntura Económica.

1) Un excelente artículo que trata el tema es ARDANAZ, M. et al. Efectos sobre el producto de las consolidaciones fiscales: ¿importa la composición del gasto? norte. 11.857, 2021. Banco Interamericano de Desarrollo.

2) Datos calculados a partir del resultado primario del gobierno central, difundido por el Tesoro Nacional,