INFRAESTRUCTURA EN URUGUAY

El eterno naufragio de las PPP

El oficialismo y la oposición se dieron la mano en 2011 y apostaron juntos por un modelo de Participación Público Privada que le permite al Estado financiar necesidades que, a falta de dinero público, no podía garantizar. La alianza aún no ha mostrado ni un solo resultado favorable.

Cada vez que ingresa un proyecto, comienza a peregrinar entre internos y oficinas públicas. Foto: M. Bonjour

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ANA MATYSZCZYK12 mar 2017

Este era el plan: el Estado consigue financiación privada; con ella se construyen proyectos que no se pueden asumir con dinero público, se reducen notoriamente los riesgos y el país entero gana en infraestructura e innovación. Era una promesa tan seductora que había conseguido aliar a todos los políticos. Una extraña y asombrosa coincidencia parlamentaria. Ya pasaron seis años del día en que los senadores alzaron su mano para aprobar juntos la ley de Participación Público Privada (PPP). Pero la promesa aún no consiguió dar ni un solo fruto y, para su desgracia, arrastra cantidad de frustración. Uruguay no creció en infraestructura como se planeó. Aún no se ha avanzado ni un solo kilómetro de carretera. Tampoco se edificó una sola escuela. Ni puentes, ni hospitales. Lo único que se empezó es una cárcel, la de Punta de Rieles, y está a medio hacer.

"Que la ley se haya aprobado prácticamente por unanimidad implicó que mucha gente pusiera demasiadas condiciones y contralores. Y eso se traduce en lentitud", explicó el profesor experto en PPP y formado en el exterior, el abogado José Luis Echevarría. "Tenemos un panorama institucional muy complejo: cada vez que un proyecto entra, hace una peregrinación entre cantidad de internos y oficinas. En las cuales, además, mandan distintos jerarcas, que no siempre coinciden en su valoración personal sobre las PPP, y entonces cada propuesta naufraga por tiempos dilatados".

La falta de liderazgo político, añadió, ha sido otro punto débil para el desarrollo de la modalidad. "Si la infraestructura es tan importante como se dice, hay que poner al mando gente de peso que tenga capacidad de decisión". Echevarría opinó que debe ser el propio Tabaré Vázquez quien indique los proyectos que se ejecutarán mientras él llevE el timón. "De la misma forma que dijo lo del Sistema de Cuidados, el presidente tendría que insistir en hacer las obras de las escuelas y en la del Hospital de Clínicas. Si algo se tranca, pues Vázquez toma el teléfono rojo y presiona para que se destrabe. Porque la infraestructura es importante, o no le damos corte", remató.

El Ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, declaró en marzo de 2015 que durante ese ejercicio, o a lo sumo transcurriendo el 2016, se construirían, siendo optimista, seis proyectos bajo la modalidad PPP. Y siendo pesimista, solo cuatro. Pero en marzo de 2017, no hay ni uno solo. El proyecto que está más próximo a realizarse —aunque todavía le falta— es el de las reformas de las rutas 21 y 24. El llamado se abrió en 2013.

"El trámite ha sido muy lento. Un disparate, sí. Pero dar las garantías para salvar a todas las partes que participan del proceso, no es sinónimo de la agilidad. Aun así, estamos caminando cada vez mejor. Seguramente la PPP número dos no tardará lo mismo que la número uno. Hay que perfeccionar el proceso y acortar tiempos", explicó Rossi, y confesó sentirse sumamente "inquieto" por comenzar a construir. El ministro adelantó que, si todo se desarrolla favorablemente, acabará su período con siete obras en marcha bajo la órbita de PPP.

A paso rengo.

Echevarría destacó la buena voluntad de las autoridades, pero criticó la falta de asesoramiento de personal capacitado. "Cuando se implementó la ley, en Uruguay no existía gente que dominara este sistema. Y se trasladó una sobrecarga de responsabilidad muy compleja a personas bien intencionadas, pero no preparadas. Si se hubiera contado con el apoyo de expertos, el desarrollado habría sido mucho más ágil. Yo mismo he propuesto realizar simulacros que incluyeran la participación de autoridades públicas y de los responsables del sector privado, ofreciendo la colaboración de profesionales de Australia, Canadá e Inglaterra, sitios donde este modelo funciona ágilmente hace mucho tiempo; pero a las autoridades no les cuadró", recordó el abogado. También contó que armó una propuesta de asesoramiento, sobre pliegos y financiación, con el responsable de PPP en Colombia. Pero tampoco fue aceptado. Lo mismo sucedió cuando trajo a un experto canadiense, el responsable de realizar los Olimpíadas de Invierno en Rusia. Pero las autoridades competentes prefirieron no contar con él. "Y hubiera sido realmente útil, porque Uruguay no tenía personas que conocieran cómo funcionaba este modelo en el resto mundo".

Echevarría no baja los brazos y, a pesar de los tropezones, mantiene la confianza en el sistema. Insiste en que el modelo no ha fracasado en Uruguay, sino que se ha enlentecido, pero aún conserva potencial. El abogado espera que, a partir de ahora, la curva comience a aplanarse; primero, porque los implicados están mejor formados que hace seis años; y segundo, porque aparecieron dinamizadores que ayudan a estimular el avance. "Hace poco se creó el fondo del CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, que ayudará muchísimo a toda la parte de financiación, un punto que antes era complicado. Claramente este avance no manifiesta un fracaso". Impulsados por el CAF, en octubre pasado las AFAP y el Banco de Seguros del Estado (BSE) aportaron cerca de US$ 350 millones para crear un fondo de deuda que sirva para financiar la infraestructura en Uruguay, otorgando créditos o adquiriendo deuda de proyectos de PPP.

Lamentablemente las reflexiones sobre este modelo no siempre emanan el optimismo de Echevarría. Otros consideran que ha pasado tiempo suficiente para evaluar el sistema en función de los resultados conseguidos. "Si en todos estos años solo tenemos un centro penitenciario construido a medias, vamos a necesitar de ocho siglos para enderezar los problemas de infraestructura que tiene Uruguay", ironizó el profesor y director del Programa de Gobierno de la Educación de la Universidad Católica, Pablo Da Silveira. "La realidad es que se discutió mucho, pero no se construyó nada. Son tantas las trabas, los problemas, la falta de incentivos y de liderazgo, que lo único que se ha comenzado a edificar es la cárcel de Punta de Rieles. Si alguien piensa que las PPP son la solución para destrabar la infraestructura en Uruguay, los hechos confirman que no", concluyó.

PPP en educación.

"El caso de la enseñanza es aún más complicado que el de las carreteras. La oposición sindical es mucho más fuerte. Hay más resistencia social a que se construyan escuelas por PPP, a que se realicen rutas. La suma de estas dificultades hace que no se pueda mirar con optimismo los proyectos que planean realizar", describió Da Silveira en referencia a las PPP del ámbito educativo. "¿Por qué tenemos que suponer que este modelo, mágicamente, funcionaría bien en la educación cuando no lo hizo en las carreteras?", se cuestionó.

La primera PPP en educación se inició a finales del año pasado, cuando se abrió el llamado a licitación de 15 centros CAIF y 44 jardines, con una inversión estimada de US$ 55 millones. En diciembre comenzaron a correr los cinco meses dispuestos por la ley para presentar las ofertas. Acabado ese plazo, se prevén cuatro meses más para definir la adjudicación provisional, y siete para negociar el contrato definitivo entre las partes. Los mismos están sujetos a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). El segundo llamado de PPP en este ámbito está previsto para marzo de este año —aunque todavía no se hizo— y licitará proyectos de polos tecnológicos, escuelas de 6 y 9 aulas, y polideportivos.

"El shock edilicio en infraestructura educativa será significativo, como también lo serán los nuevos puestos docentes y no docentes que generen. Es una iniciativa que planea más centros, más jóvenes atendidos y mejores condiciones integrados al sistema educativo", explicó el arquitecto Mario Corrales, director de Infraestructura de la ANEP, en relación a los 150 edificios nuevos que se planea construir bajo la modalidad PPP. El monto de inversión total se sitúa por encima de los US$ 400 millones durante el quinquenio.

La empresa ganadora en el proceso de licitación será responsable durante 22 años de financiar la construcción de los centros educativos, de darle mantenimiento a los edificios —reponiendo los elementos que se rompan— y de reparar, también, los daños y hurtos. También estará obligada a realizar la limpieza diaria de las instituciones. La ley establece de forma explícita que en ningún caso se incluirá en la órbita privada los servicios educativos ni socioeducativos, que continuarán bajo el control y la ejecución de ANEP e INAU, como así también los servicios de alimentación.

Los sindicatos de la educación se manifestaron en desacuerdo con el proyecto de PPP, por considerarlo una privatización encubierta del sistema. En el pasado mes de septiembre, la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza (CSEU) convocó un paro en contra de las PPP. Denunciaba que la financiación de esos centros "escondía" la voluntad de "privatizar la dirección pedagógica" de las escuelas.

"Durante las reuniones del Codicen se han escuchado apreciaciones genéricas vinculadas a la privatización de la educación pública o mercantilización del sistema. Pero no ha existido nunca una discusión con argumentos que sostengan una afirmación de ese tipo, porque es absolutamente falsa", explicó el consejero en representación de los docentes del Codicen, el profesor Robert Silva. "Lo que aquí existe es un temor a cambiar situaciones que están preestablecidas desde hace mucho tiempo, lo que nos hace retrotraer a un discurso de varias décadas atrás", añadió y continuó: "Creemos en la construcción de centros educativos bajo esta modalidad porque la administración del servicio educativo, la provisión de docentes, de los directores y todo lo que tenga que ver con la gestión educativa del centro, va a seguir siendo de la ANEP".

Mientras las instituciones estén bajo la órbita del mantenimiento privado, el Estado deberá abonar un canon conforme recibe los servicios establecidos en el contrato. "El edificio se debe mantener en excelentes condiciones, contar con servicios de reposición, limpieza y vigilancia. Una vez que finalice el período establecido por el contrato, que son más o menos 20 años, el centro debe entregarse como nuevo a la ANEP, que pasará a gestionarlo como cualquier otro", puntualizó Silva.

Los sindicatos dicen que el canon que debe pagar el Estado es elevado y, al sumar el total de los años, se corre el riesgo de perder dinero.

El profesor Da Silveira opina, en cambio, que "el Estado ya está perdiendo plata hoy en día y desde hace varios años, porque dispone de un presupuesto educativo que es el más alto de la historia, y aun así no construye nada. La preocupación debería centrarse en cómo se va la plata en una nube de puestos burocráticos, cargado de directores, secretarios, subsecretarios, a los que se no se le conoce resultado alguno".

Por su parte, el arquitecto Corrales añadió que, a medida que comiencen a aparecer fallas edilicias por el desgaste natural de los materiales, el privado debe responder "en un tiempo de reparación que es directamente proporcional a la importancia de la falla", y si no repara el daño en tiempo y forma, no cobra el canon. Otro punto destacado es que si las obras llevan más tiempo del previsto, como sucede generalmente con todo tipo de construcción, los gastos adicionales serán asumidos por parte del privado.

Cambio de timón.

"Si de verdad se quieren ver realizados estos proyectos, se necesita un cambio de timón muy fuerte. Hay un notorio vacío de autoridad", enfatizó Da Silveira, y recordó que, desde que Vázquez hizo un "intento equivocado" para demostrar su capacidad de influencia sobre la educación, que fue la declaración de esencialidad en 2015, no volvió a implicarse más. "Después de ese episodio, en donde le fue mal, Vázquez se retiró y se terminó el liderazgo del presidente sobre la educación", lamentó.

Foto: Archivo El País

La reforma del Clínicas, otra obra que enfrenta a dos bandos.

El Hospital de Clínicas conforma otro polémico y discutido capítulo en la historia de las PPP.

Dos bandos, claramente diferenciados, apoyan o repudian la intervención de privados para la reforma del centro de salud. Pero ambos coinciden en algo: el Clínicas se cae literalmente a pedazos y necesita de un reforma urgente.

Salvando pocas áreas puntuales que funcionan bien, el emblemático hospital está profundamente deteriorado. Las cañerías colapsan, los desagües no funcionan como deberían y la electricidad falla casi cotidianamente. La internación también es mala. Hay salas con sobrepoblación de pacientes. Algunos duermen en camas rotas y comparten entre todos un solo baño al que no le funciona, por ejemplo, la cisterna. La falta de higiene es otro flanco de su debilidad. Hasta hay sectores que se encuentran clausurados debido a su pésimo estado. Lo más preocupante es que, entre tanta lamentable irregularidad, se pone en jaque la atención digna de los pacientes.

Haber acabado en ese crítico escenario no fue un accidente. Según Federico Kreimerman, integrante del Consejo Directivo Central de la Facultad de Medicina por la Orden de Egresados, y miembro del colectivo Todos por el Clínicas, contrario a las PPP, el hospital tiene un atraso presupuestario de décadas porque "nunca fue una prioridad" para el Gobierno. "Hay un desfasaje impresionante entre el dinero que se necesita para que funcione en condiciones y lo que efectivamente recibe", alertó.

"De los $ 400 millones que se le pidió al gobierno de Mujica, el hospital recibió $ 86 millones. Eso se ve reflejado en la calidad de los servicios. El dinero se va en insumos y el mantenimiento edilicio se posterga y se acumula", sostuvo Kreimerman.

El Estado alega que no dispone del dinero para asumir la reforma que necesita el hospital, ni su posterior mantenimiento, por lo que entiende favorable que un privado se encargue de la obra, mientras que la Facultad de Medicina continuará con la gestión de los servicios. Al gobierno lo ampara un contrato donde los riesgos, aseguró el MEF, son trasladados al sector privado y no asumidos por el público.

"Al privado se le transfieren los riesgos, pero también el diseño de las reformas. Ellos deciden qué es lo que se construye. Y el hospital ya tiene diseñado cómo deben ser esas construcciones para satisfacer necesidades asistenciales y académicas", explicó Kreimerman, y añadió: "No queremos que el privado decida, por ejemplo, si la sala de cardiología es más grande que la de diálisis. Si un inversor quiere modificarlo, lo va a hacer en aras de la rentabilidad de su negocio y no de a las prioridades de la Facultad".

El experto en PPP José Luis Echevarría desmintió dicha afirmación alegando que la misma no resiste la definición de lo que son las PPP, establecida en el artículo 2 de la ley en Uruguay. "Decir que el particular va a superponer su interés económico es un error manifiesto. Eso sería cierto si el particular pudiera decidir si se usa más o menos gasa, o si se contrata más o menos personal, porque de ser así, se le podría sacar beneficio a lo que se le cobra al usuario. Pero aquí el particular no le cobra un peso al usuario". Según explicó, cuando la PPP corresponde a una infraestructura social —como cárceles, escuelas y hospitales— está explícitamente prohibido que el privado lucre con los servicios de atención a los presos, de educación y de salud. Los beneficios que consigue surgen del cobro por la inversión que realizó y del canon que se le paga por operar la vigilancia y el mantenimiento.

Echevarría puntualizó que en el mundo los avances tecnológicos son siempre los que determinan el diseño de un hospital. A medida que evoluciona la tecnología y la dinámica hospitalaria, se descubre que hay determinadas cosas que funcionan mejor que las antiguas. Y se cambian. "Si existe el interés de hacer más eficiente el funcionamiento del Hospital de Clínicas, probablemente empresas internacionales que ya construyeron 500 hospitales modernos alrededor del mundo, te puedan asesorar mejor que un funcionario de un hospital antiguo sobre qué es lo que le hace falta al centro para dar un paso adelante", aconsejó, y continuó: "Aquí hay dos errores: uno es creer que porque haya una intervención privada en el diseño las ideas van a ser peores que las que se le ocurre a quien, desde hace años, gestiona el Hospital de Clínicas. Y el segundo es la poca humildad para reconocer qué es lo que está funcionando en los hospitales del primer mundo y replicarlo en Uruguay".

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