Cuatro años excelentes en lo fiscal

JAVIER DE HAEDO

Si bien la macroeconomía es hoy objeto de consensos amplios en nuestra profesión, hay en los aspectos fiscales puntos de vista diversos. Así, hay quienes han sostenido que el actual gobierno ha sido fuertemente expansivo y que no está previendo que algún día los vientos que provienen del exterior y nos son favorables, puedan mudar. De ese razonamiento se desprende que debería haber un superávit primario mayor al que se observa, que está en el límite de lo establecido como meta, y esta situación, que se da en forma simultánea a un fuerte aumento de la recaudación, parecería ser la prueba del exceso cometido. Desde otros ámbitos se sostiene todo lo contrario y, de algún modo, se critica al gobierno por ir demasiado despacio en el proceso de recuperación del gasto, para lo cual se toma como referencia el año previo a la crisis de 2002. Por supuesto, afirmando al mismo tiempo que se trata de una mera referencia, por ser previa al tobogán en que entraron salarios y pasividades en ese año, pero sin dejar de reivindicar niveles aún superiores como objetivo último.

Las posiciones extremas suelen estar alejadas de la realidad. En mi opinión, los dos puntos de vista reflejados en el párrafo anterior son equivocados. Ni estamos en un carnaval de gasto público ni sería razonable que el actual proceso de recuperación de determinados rubros del gasto público fuera más intenso que el que se observa. No es correcto afirmar que el superávit primario de 2006 fue insuficiente y tampoco es 2001 una base de referencia adecuada hoy en día.

Comencemos por ver lo sucedido el año pasado. La economía creció casi 7% y de la mano de este crecimiento, así como de procesos serios de formalización de la economía, tanto en el BPS como en la DGI, los ingresos subieron en forma considerable, 10,3% y 10,0% respectivamente, por encima del IPC. Sin embargo, los ingresos totales del sector público no financiero (SPNF) subieron 5,7% en términos reales, casi a la mitad de lo que subieron los ingresos antes referidos. Esto se debió a una nueva fuerte reducción en el resultado primario corriente (RPC) de las empresas públicas y a que los ingresos del Gobierno Central (GC) excluidos los de la DGI casi no subieron. En el caso de las empresas públicas, el RPC de 2006 fue el menor en muchos años, se ubicó en 1,4% del PIB, frente al 2,1% del año anterior. Lo ocurrido en 2006 es sabido: se enfrentó una crisis energética por falta de lluvias en las represas, UTE debió aumentar 270% las importaciones de energía eléctrica, el petróleo subió de precio y esto afectó el costo de generación térmica de UTE y el costo de materia prima de Ancap. Ante esa situación, que el gobierno diagnosticó acertadamente como transitoria, se resolvió, lógicamente, no trasladar a los precios finales los mayores costos. De este modo, el referido deterioro en el RPC de las empresas públicas fue compensado con un mejor resultado en el GC.

La anterior es una historia que explica por qué el año pasado el resultado fiscal no fue mejor al que se observó, un superávit primario de 3,8% del PIB y un déficit global de 0,6% del PIB. Allí hay al menos 0,7% del producto que fue destinado a no trasladar al público el mayor costo del shock externo negativo recibido, que de este modo fue amortiguado por la política fiscal.

Ahora bien, veamos qué sucedió con el gasto. El gasto total subió 5,8% por encima del IPC, es decir a una tasa próxima a la del 5,7% que subieron los ingresos totales, y alrededor de un punto porcentual por debajo de lo que habrá crecido el PIB en 2006. Sin dudas, se trata de una tasa que no es insignificante. Un crecimiento del gasto público del 5,8% real no puede ser permanente. Sobre todo si se considera que el gasto primario, es decir excluyendo los pagos de intereses, subió aún más, 7,0%, porque los pagos de intereses se mantuvieron prácticamente constantes con respecto a 2005 en términos reales.

Siendo así las cosas, es relevante analizar el contexto en que se da esa suba del gasto público, que no puede dejar de considerar lo ocurrido a comienzos de la década. Cuando en 1999 se inició la recesión previa a la crisis, subió el tipo de cambio, cayó el producto y subió el endeudamiento, efectos que se potenciaron en 2002. Los pagos de intereses de la deuda pública, que en 1999 representaban el 2,0% del PIB, pasaron al 6,2% en 2003. El gobierno obtuvo los recursos para financiar ese mayor gasto mediante la contracción del gasto primario, que entre 2001 y 2003 bajó 5,0% del PIB. Tres de estos cinco puntos fueron en salarios y pasividades, las que obviamente bajaron en términos reales en forma muy significativa, más de 20%. Este ajuste dio para pagar los mayores intereses y para bajar el déficit fiscal global.

Naturalmente, a esa etapa dramática siguió otra igualmente conocida: una fuerte recuperación del nivel de actividad de la economía y de los ingresos fiscales, el retorno del tipo de cambio a un nivel de equilibrio tras estar por encima de él, y la reducción del peso de los intereses, que ahora se ubica en 4,4% del PIB, a mitad de camino entre el previo a la crisis y el máximo posterior a ella.

No obstante esa recuperación, los ingresos del SPNF siguen por debajo de los de 2003. Los de la DGI y el BPS subieron en 2,3% del producto, sin que subieran los impuestos. Al contrario, en 2004 estos bajaron, siendo el caso más notorio el del IRP, cuya recaudación se redujo de 2,1 a 1,0 por ciento del producto entre 2003 y 2006. Pero la mayor pérdida se dio en las empresas públicas, que en 2003 registraron un RPC de 3,8% del PIB y el año pasado uno de sólo 1,4% del PIB.

A partir de 2004 la cuenta de intereses se redujo mientras que el gasto primario se estabilizó en torno a 25% del PIB. Por lo tanto el gasto total siguió cayendo como proporción del producto, por quinto año en forma consecutiva, y se ubicó en 2006 en 29,5% del PIB.

No se puede decir, en este contexto, que en el primer bienio del actual gobierno el gasto público haya crecido en exceso. Ha crecido en términos reales, pero menos que el PIB, tras un período de fuerte caída. Se trata de una lógica recuperación tras una extraordinaria represión del gasto, cuando nada se hizo para reducirlo en forma estructural o definitiva. Es lógica especialmente considerando el comportamiento de la economía, y es además prudente. No lo sería si se hiciera caso a los planteos de quienes reivindican una recuperación más acelerada.

Lo ocurrido en materia fiscal hasta 2006, y desde 2003, ha sido ampliamente satisfactorio. Los gastos primarios del SPNF se estabilizaron en 25% del PIB, los pagos de intereses convergieron a casi 4,5% del producto y salvo que suban las tasas, no habrán de alejarse de ese nivel. El gasto público está en 29,5% del PIB y los ingresos no alcanzan esta cifra debido a la particular situación por la que atraviesan Ancap y UTE. En condiciones normales, las finanzas de éstas deberían mejorar y se podría tener un equilibrio fiscal global. Los gastos primarios del SPNF deberían crecer a partir de ahora a una tasa no mayor a la del crecimiento del producto a largo plazo, no más de 4% anual en términos reales. La razón de esto es que la economía se encuentra aproximadamente en el nivel del PIB potencial, tras la recuperación que siguió a la gran crisis.

¿Se mantendrá desde 2007 el comportamiento de los últimos cuatro años? La rendición de cuentas aprobada en 2006 y con vigencia este año puede ser un problema en ese sentido. Previendo la reiteración del problema, se ha anunciado que este año se enviará el proyecto de ley respectivo antes y sin aumentos significativos de gasto. Al mismo tiempo, a mitad del año regirá la reforma tributaria, que posiblemente va a generar más recursos de los que esperan en el Gobierno. Mantener el comportamiento iniciado en 2003 (y que el presidente Vázquez correctamente ha dicho que ha seguido y profundizado) supone acotar el crecimiento del gasto y no validar aumentos superiores a los razonables, con mayores impuestos. Y si la reforma genera mayor recaudación, entonces bajar impuestos.