Por el mismo camino

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FERNANDA GÓMEZ

Se dice que tienen los sueldos más altos que paga el Estado. Que viven de cóctel en cóctel. Que son colocados a dedo. Son muchas las especulaciones sobre la labor de los representantes diplomáticos. Hasta desde la propia Cancillería se reconoce que hay una imagen generalizada de frivolidad asociada al servicio diplomático nacional.

Asuntos como el incidente del embajador en Italia, Carlos Abín, no ayudan a promover una imagen de sobriedad y eficacia. El viaje del diplomático a Barcelona, fuera de agenda y sin previo aviso a sus superiores, frustró la extradición del marino retirado Jorge Tróccoli, y le costó su cargo.

Más allá de ese traspié diplomático y político, las suposiciones sobre remuneraciones exageradas para los diplomáticos son difíciles de desmentir. En particular cuando se informa sobre casos como el del robo de joyas valuadas en 200.000 dólares al embajador en Panamá, Domingo Schipani. Ese nivel de vida no es el habitual entre los empleados públicos.

A pesar de las suspicacias, y de que siempre parece estar en la agenda una revisión del servicio exterior, el actual gobierno duplicó los cargos de confianza en la plantilla diplomática, decisión que fue criticada tanto por políticos de los partidos de la oposición y también algunos expertos en relaciones internacionales (ver nota aparte). Además, esas facultades inquietaron al gremio de los funcionarios del sector, que auguraron amenazas a su profesión.

El Ministerio de Relaciones Exteriores puede tener, de acuerdo a la vigente ley de presupuesto, 20 cargos de particular confianza. En comparación, durante el gobierno de Jorge Batlle, el Ejecutivo podía asignar hasta cinco embajadores y cinco ministros consejeros (que podían quedar como encargados de embajadas) ajenos a los cuadros diplomáticos de carrera.

De los 20 puestos de confianza que el actual gobierno tiene potestades para nombrar se han ocupado 14, repartidos entre las embajadas de Chile, China, Colombia, Francia, Italia, México, Sudáfrica, Vaticano y Venezuela. Completan la lista el representante ante las Naciones Unidas en Ginebra; dos funcionarios ante la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), y la subdirección y la secretaría de la Cancillería.

La actual administración, además, está capacitada para nombrar como jefe de misión a 10 funcionarios del servicio exterior, aún cuando éstos no cumplan con los requisitos requeridos.

No obstante, según el secretario general de la Cancillería, Nelson Fernández, esa cláusula no se está aplicando en la actualidad. Quienes ocuparon el cargo bajo esa normativa fueron, se dice desde el Palacio Santos, solo José Luis Cancela (embajador ante ONU) y Pedro Vaz Ramela (embajador en Brasil).

Fernández resume la actual cartera de cargos de confianza como "el mínimo histórico". El jerarca explicó que no se han ocupado todos esos cargos, 30 en total, porque "se entendió que había funcionarios de carrera que cumplían bien sus funciones, y no ameritaba traer gente de afuera".

De acuerdo al secretario general, a medida que ha avanzado el período de gobierno y con el retorno de algunos embajadores y ministros, se han podido cubrir puestos que hasta el 1° de marzo de 2005 no podían cubrirse. "El cargo de confianza es la excepción, no la regla", afirmó.

Los funcionarios del servicio exterior son 275. De éstos, 162 se encuentran en algún lugar del mundo y 113 trabajan en Uruguay. Los puestos se reparten entre 47 embajadas, siete organismos internacionales y 171 consulados (generales, honorarios y de distrito)

Según indicó Fernández, las misiones diplomáticas en el exterior que tienen más funcionarios son las que se encuentran en Brasilia (con nueve) y Buenos Aires (ocho). En el resto del mundo las más grandes tienen cuatro funcionarios (Alemania, España e Italia). Otras 23 embajadas, sin embargo, tienen un solo funcionario del ministerio.

GASTOS INTERNACIONALES. Los sueldos de los diplomáticos en el exterior son establecidos por la Cancillería junto al Ministerio de Economía. Ese monto se multiplica luego por un coeficiente establecido por la ONU, de acuerdo al nivel de vida en cada país. Ese cálculo se realiza para el pago de haberes y partidas complementarias, y para los gastos de etiqueta. El coeficiente más alto es el de Japón (4,63) y el más bajo el de Argentina (2,31). El resultado de esos cálculos, cuando se trata de haberes para los que están destinados a otros país, siempre dan sueldos de miles de dólares. O euros.

Intentando explicar los altos salarios de los funcionarios diplomáticos, el director general del ministerio citó el ejemplo de un diplomático cuyo hijo sueña con el glamour del cine: "Días pasados vino un diplomático a charlar conmigo. Su hijo quiere estudiar cine. En el país donde vive, la Universidad de Cine le cuesta 55 mil euros. Entonces, los sueldos para los diplomáticos en el exterior no son comparables con los del Uruguay", concluyó el director. Es decir el contribuyente debe pagar los sueños de ser Fellini del hijo de un empleado público, siempre y cuando sea del servicio exterior.

El porcentaje del presupuesto nacional destinado a la Cancillería ha rondado históricamente entre el 1% y el 2%; hoy es del 1,10%. En un Consejo de Ministros en junio de 2005, el presidente Tabaré Vázquez anunció un plan de ahorro del Estado.

Para el caso de Cancillería, esto incluía un tope de gastos en el alquiler de viviendas para embajadores en el exterior con el objetivo de ahorrar 150 dólares por mes, viajes en clase turista para funcionarios -lo que ahorraría 500.000 dólares anuales- y la creación de un registro de regalos personales que reciben las autoridades, con procedencia y motivo.

Las intenciones de demostrar austeridad no son exclusivas de este gobierno. Ya en el año 2002, el entonces canciller Didier Opertti, anunciaba un programa de reducción de gastos en el servicio diplomático, que para él también representaba el 1,1% del presupuesto anual del país, y que incluía la venta de los inmuebles que alojan las embajadas de Uruguay en Buenos Aires, París, y en la ONU (Nueva York). Se pretendía reducir los gastos en 52 millones de dólares.

Pero de esos planificados ahorros, poco se ha concretado. Los edificios de las embajadas en Buenos Aires y en Nueva York, por ejemplo, siguen a la venta. Y la embajada en Buenos Aires es todo un ejemplo de fastuosidad y, para muchos, desmesura: un edificio de 14 pisos, en Las Heras y Callao, en plena Recoleta.

Adquirido durante la dictadura militar, costó 14 millones de dólares, y tiene un gasto de mantenimiento anual que ronda en los tres millones de dólares. Según Fernández, cuando la actual administración asumió, la embajada sólo tenía cinco pisos habitables, "hoy tenemos ocho pisos funcionando, recuperamos tres. Otros están alquilados", dijo.

El gobierno creó una comisión interministerial para definir qué hacer con los inmuebles. Si bien para Fernández lo ideal sería vender esos edificios y comprar otros más adecuados, también dijo que no han habido ofertas interesantes, y que son del tipo de decisiones que dependen de la coyuntura: "No siempre es buena época para vender. En 2001 las propiedades en Argentina cayeron un 20%. No hubiera sido inteligente vender en ese momento".

Sin embargo, si el gobierno hubiera vendido el edificio en Buenos Aires el mismo año en que se puso a la venta, se hubiera ahorrado hasta el momento 24 millones de dólares sólo en gastos de mantenimiento.

CONTROL DE GESTIÓN. Otra área del funcionamiento de Cancillería expuesta el escrutinio es -además de los sueldos- la de los gastos de los funcionarios. Cada tres meses se debe enviar un informe a la Dirección Financiero Contable de la Cancillería sobre los egresos de la misión. "Sin duda, hay un control de los gastos. Pero nadie va a hacer un informe de lo que no hizo. Se esmera en destacar lo que hizo", afirmó el diputado nacionalista Jorge Gandini.

Este procedimiento sólo se realiza en el ámbito económico. En lo que se refiere a los quehaceres diplomáticos, los embajadores recién hacen una puesta a punto cuando vuelven a Uruguay. Informar sobre qué hacen o dejan de hacer, como pasó en el caso de Carlos Abín, no forma parte de la rutina.

Si bien se hacen llamadas telefónicas para ver cómo marcha el trabajo de los diplomáticos, "controlar las gestiones por teléfono no es el modo usual del ministerio", explicó Fernández. Entonces, ¿quién controla si el embajador hace las cosas bien? "Eso hay que hacerlo", respondió. Segundos después, Fernández se corrigió: "de hecho se hace. Debo hablar con seis o siete embajadores todos los días". No aclaró cómo lo hace si no es por teléfono.

Como las embajadas deben fomentar el desarrollo de las relaciones comerciales, económicas, culturales y científicas -además de informar a empresas sobre las oportunidades de negocios- se impone que la relación entre los funcionarios de la representación y las autoridades del país de turno sean lo más fluidas posible.

Hay otra comisión interministerial creada por el gobierno actual para fomentar ese relacionamiento. Entre otras cosas, dicta los cursos de acción en el Instituto Uruguay XXI, organismo creado en 1996 para favorecer la inserción internacional comercial y la promoción de inversiones.

El ministerio, además, cuenta con un departamento de programación comercial, que habitualmente brinda charlas a los alumnos del Instituto Artigas del Servicio Exterior (Iase) y a los embajadores a los que se les asigna un destino en el extranjero.

Ese departamento es también quien organiza los viajes de los empresarios en giras presidenciales. Por ejemplo, durante la gira oficial de Vázquez por México, Panamá y Cuba en junio, una comitiva de 80 empresarios acompañaron a los políticos. Al regreso del viaje, El País publicó: "Empresarios confían más en sus propias fuerzas que en los logros diplomáticos".

"Que haya embajadas de Uruguay alrededor del mundo no significa que el empresario no deba viajar. Te pueden ayudar en algo, pero depender de ellas para concretar negocios no es lo usual", expresó Nicolás Jodal, vicepresidente de Artech, empresa exportadora de software. Según el empresario, Artech no se apoya en las embajadas para obtener información. "En los tiempos que corren, es más efectivo buscar información por Google". No obstante, el exportador aseguró que en sus oficinas en Japón, la presencia de la embajadora en los eventos de la empresa es crucial.

El diputado Gandini dijo que "el empresario uruguayo no toma a la embajada como un referente, ni como un soporte para su negociación comercial. Pero no es un problema de este gobierno, es una cultura de relaciones internacionales".

Otras fuentes consultadas que pidieron reserva expresaron que no todos los empresarios reciben el mismo apoyo. "A veces uno llama pidiendo una lista de importadores en otro país y recibe una fotocopia de las páginas amarillas. Es poco serio", aseguraron.

IDONEIDAD. Los desafíos para un eficaz servicio exterior no abarcan únicamente la abundancia o la escasez de recursos. La capacitación y la idoneidad de los representantes en cada país son tan importantes como los fondos disponibles para gastos y sueldos.

Para Gandini, el servicio exterior del país necesita profesionales antes que políticos en los cargos, con trayectoria, sin importar cuál pueda ser la filiación política. Gandini, quien se opuso públicamente al aumento de los cargos de confianza en el ministerio, sostuvo que resulta fundamental contar con embajadores que tengan conocimientos de temas comerciales y que sean promotores de lo que el país puede ofrecer. "Estamos, a mi juicio, bastante lejos de eso".

Para ilustrar las dificultades que pueden plantear elegir al mejor candidato, se puede mencionar el caso del embajador en China, Luis Almagro, también designado política y no profesionalmente. Almagro no maneja ninguna de las tres lenguas oficiales chinas. El embajador uruguayo se relaciona con sus anfitriones del otro lado del mundo en inglés. Desde la Cancillería, se justificó esta carencia con que el mandarín es un idioma muy complejo. "En dos años se aprende muy poco de chino", comentó Nelson Fernández, aludiendo al tiempo que tienen de capacitación los funcionarios del servicio exterior en el Instituto Artigas. Es una buena excusa.

La oposición protesta por esto. El diputado colorado Washington Abdala, que hasta hace poco suplantó a Julio Sanguinetti en la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado, sostuvo que "no puede ser que si sabés de antemano que hay dos destinos en el mundo con gran potencialidad, como India y China, no prepares gente en la Cancillería para esos destinos. No me sirve que un embajador en China hable inglés. Necesito que hable chino, para que se relacione mano a mano. No se están aprovechando al máximo las misiones diplomáticas".

La edad también parece una característica esencial. "Es complicado el tema de los destinos difíciles, porque requieren adaptación a idiomas y costumbres de forma muy rápida. Y una persona joven lo hace mucho más fácil de lo que lo hace una persona mayor. Sin embargo los cargos de embajadores no le llegan a las personas jóvenes", dijo Wilson Fernández Luzuriaga, experto en política exterior e integrante del tribunal que decide quién entra y a quién se asciende en el servicio exterior.

Después que el embajador es designado por el ministerio, su cargo debe ser aprobado ante la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado. Allí, debe realizar un racconto de los objetivos a cumplir en el país asignado. "No es como en Estados Unidos donde tienen que dar un examen y el Senado de ese país tiene la posibilidad de decir sí o no", explicó Abdala.

Opinó que "tendríamos que ir emparentándonos cada vez más al mundo occidental, donde el embajador la pasa brava. Tanto el profesional de carrera como el designado a dedo. No pueden venir embajadores y hacer una especie de desiderata general, de buenos motivos, y no tener claro cuál es el plan para determinado en el país destino".

Según el diputado, hace unos meses presenció una audiencia en la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado donde un embajador designado no supo explicar concretamente cuál sería el objetivo de su misión. A pesar de esta crítica, Abdala manifestó que el servicio exterior es un área de bastante profesionalismo, "no diría que es uno de los lugares donde no se encuentran agujeros negros importantes".

RECURSOS HUMANOS. Desde el oficialismo, en tanto, se reconocen ciertas carencias, en particular la que tiene que ver con las pocas opciones que tiene la Cancillería para ocupar todos los puestos con personal calificado.

Un punto sensible es que, a diferencia de los que trabajan en otros países, los que se quedan en Uruguay, tienen sueldos notoriamente más bajos: desde 10.000 a 15.400 pesos. Esa escala es poco seductora cuando se la compara a lo que reciben cuando el integrantes del servicio exterior se van del país. O lo que pueden llegar a percibir cuando son empresas multinacionales las que buscan profesionales con preparación similar.

Por esa razón, la convocatoria a los últimos concursos de ingreso ha sido baja, y no se han logrado completar las vacantes. Una iniciativa de la Cancillería busca aumentar 40% los montos que reciben estos funcionarios en la capital, como forma de hacer más atractiva la carrera en el ministerio y, de paso, sumar por lo menos 25 funcionarios adicionales al servicio exterior del Uruguay.

Fernández manifestó su preocupación, "porque la meta de esta administración es reposicionar a Uruguay como actor en las relaciones internacionales". Los recursos materiales, según su parecer, están consiguiéndose sin mayores problemas en las rendiciones de cuentas y leyes de presupuestos. Lo que es difícil, confesó el secretario general de la Cancillería, son los recursos humanos.

El último concurso de ingreso al servicio exterior buscaba cubrir 15 vacantes. De las 35 personas que se presentaron, sólo ocho lograron pasar la prueba. Según confesó el académico Fernández Luzuriaga, este es ya el tercer concurso de ingreso donde quedan vacantes. "Luchamos por los profesionales mejor preparados del país, el servicio exterior es un servicio muy profesional", dijo Nelson Fernández. Además, se está gestionando de aquí a fin de año realizar un nuevo concurso de ingreso (sólo se hace uno por año), para cubrir las vacantes. "Vamos a hacer una campaña de publicidad para informarle a los ciudadanos que la carrera de servicio exterior necesita funcionarios, y que vamos a estar pagando un salario decoroso en Montevideo", dijo Fernández.

Habrá que ver si la campaña publicitaria anunciada logra captar a esos profesionales que hoy encuentran más satisfacciones en otros empleos.u

Las nuevas potestades del gobierno para con la Cancillería, como duplicar la cantidad de cargos políticos (de 10 a 20), y poder designar hasta 10 jefes de misión, generaron críticas entre algunos analistas del trabajo del servicio exterior. Wilson Fernández Luzuriaga es coordinador académico de la Facultad de Ciencias Sociales e integra el tribunal de los concursos de ingreso y ascenso al servicio exterior. Especialista en política internacional, ha publicado varios informes sobre la política exterior de Uruguay. Para él, el incremento en los cargos políticos marca una contradicción entre el contenido de las bases programáticas y el discurso histórico de la izquierda. La incoherencia está dada, en su opinión, en cuanto a respetar la profesionalización y la carrera funcional, con designaciones de personas no pertenecientes a la Cancillería.

Fernández Luzuriaga, además, criticó el sistema de controles en la Cancillería. Es cierto, admite el experto, que existen auditorías que se realizan en viajes al exterior para la parte contable de las representaciones. "Pero para hacer un balance del desempeño político, todo se realiza a través de la comunicación directa del jefe de la misión con su superior directo, o sea el canciller. No existe otro tipo de fiscalización", afirmó el académico.

Para ingresar en el servicio exterior del país se debe realizar una prueba de ingreso, habiendo cumplido los siguientes requisitos: ser menor de 35 años, tener conocimiento de inglés (First Certificate) y tener título universitario. Una vez que ingresa el aspirante al servicio exterior se convierte en secretario de tercera y tiene que cursar dos años en el IASE, y trabajar en el Ministerio de Relaciones Exteriores. A través de concursos de ascenso, que se realizan una vez por año como los de ingreso, se va pasando de escalafón: secretario de segunda, secretario de primera, consejero, ministro consejero, ministro, y finalmente, embajador. Y no importa en qué nivel se encuentre, a los 70 años deberá jubilarse del servicio exterior. En carreras perfectas, se llega al escalafón más alto a los 40 años.

Nuevos gastos La cantidad de embajadas de Uruguay en el mundo no ha variado significativamente en los últimos años. En 2001, Uruguay tenía 49 embajadas, el mismo número que tendrá en los próximos meses, ya que el canciller Gonzalo Fernández manifestó, en abril, la intención de abrir nuevas misiones diplomáticas en Rumania y Qatar. Uruguay tenía una embajada en la capital rumana Bucarest, pero cerró en 2003. Dos años antes, el hoy candidato presidencial Jorge Larrañaga citaba justo el caso de Rumania, como parte del "malgasto" en el servicio exterior uruguayo. "En algunos casos estamos tirando la plata. Rumania, por ejemplo", decía. Por entonces, el embajador en el país europeo ganaba 9.000 dólares mensuales, más el importe del alquiler de su residencia, cuando las exportaciones a Rumania rozaban apenas los 24.000 dólares anuales. Aún así, el Estado uruguayo había invertido 295.000 dólares en mantener esa misión diplomática. "Uno no puede definir dónde tiene embajadas por si me compran o me venden, o si tengo tantos o menos uruguayos, juegan otras cosas. Muchísimas otras cosas, que hacen a la política exterior del país, para definir dónde tenemos algunas misiones", sostuvo Nelson Fernández.