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Reforma jubilatoria: los cambios propuestos para el BPS, "cincuentones" y nueva unidad reguladora

El borrador de recomendaciones consensuado entre nueve integrantes del oficialismo en la Comisión de Expertos en Seguridad Social, es el primer insumo para la reforma jubilatoria.

Banco de Previsión Social (BPS). Foto: Estefanía Leal.
Banco de Previsión Social (BPS). Foto: Estefanía Leal.

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La delegación de nueve miembros designados por el oficialismo en la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) presentó para discutir a los otros seis integrantes un borrador de recomendaciones de reforma jubilatoria. El jueves, el viernes y ayer El País dio a conocer varios de los cambios que se promueven en edad mínima para jubilarse, cómputo de años de aportes, forma de cálculo de las pasividades, régimen de AFAP, cajas paraestatales, etcétera.

La CESS se tomará -en principio- hasta fin de mes, para llegar al documento final de recomendaciones. Luego el Poder Ejecutivo deberá redactar un proyecto de ley con su propuesta de reforma jubilatoria.

Más allá de los aspectos generales ya mencionados, el documento de 107 páginas, también incluye propuestas para el Banco de Previsión Social (BPS), “cincuentones” que quedaron fuera de la solución legal, las pensiones de sobrevivencia y la creación de una nueva unidad reguladora y de supervisión del sistema jubilatorio.

Propuestas de la reforma jubilatoria sobre el BPS

El documento consensuado entre los representantes del gobiernos y de los partidos políticos de la coalición, señala que “la organización financiera del BPS basada en el concepto de fondo único de seguridad social, dificulta identificar el destino específico de las fuentes de financiamiento y ubicar adecuadamente los desequilibrios existentes”.

El borrador cuestiona que “los aportes personales y patronales tienen como único destino el régimen jubilatorio y pensionario, pero quedan subsumidos en el fondo único. Los impuestos afectados (como la recaudación de siete puntos de IVA y el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social) y la asistencia financiera nutren ese fondo único, sin distinción de beneficios”.

Además, “las prestaciones de actividad (subsidios de desempleo, enfermedad y maternidad) así como las prestaciones no contributivas y los demás beneficios, al no tener recursos propios se financian con los referidos recursos de origen fiscal, en forma genérica”, critica el documento.

Por eso, recomienda “la creación de al menos tres fondos, uno destinado exclusivamente a financiar jubilaciones y pensiones contributivas, otro destinado a financiar las pensiones no contributivas, y un tercer fondo que financie las demás prestaciones”.

Los integrantes de la CESS por el oficialismo, señalan como otro punto a mejorar que “en el año 2019 las exoneraciones de aporte patronal jubilatorio redujeron las aportaciones patronales en cerca de 23% de su recaudación potencial, transformando la aportación patronal del sector de industria y comercio del 7,5% legal al 5,79% efectivo. Algunas de esas exoneraciones se basan en normas de rango constitucional y otras han sido dispuestas por ley”.

“Esa renuncia o gasto tributario debería transparentarse y no diluirse como parte del déficit del BPS. Por otra parte, sería conveniente reexaminar los fundamentos de las exoneraciones existentes, su vínculo con el sistema tributario y la vigencia actual de los objetivos que persiguen”, agrega.

Por ello, recomienda que “los montos correspondientes a las exoneraciones de aportación patronal jubilatoria se incluyan como un rubro presupuestal específico”.

Cola de jubilados en Uruguay. Foto: Archivo El País
La reforma jubilatoria, no afectará a los ya jubilados. Foto: Archivo El País

El documento se refiere también a “los trabajadores no dependientes amparados por el BPS”, sobre los que “existe un conflicto de larga data entre los criterios administrativos y los del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a la posibilidad de acceso a la jubilación, en los casos de existir adeudos extinguidos por prescripción y otras situaciones asociadas”. Menciona que el artículo 4 de la ley 19.185 intentó zanjar la discusión, pero lo hizo de manera infructuosa, entre otros factores, porque BPS aplica el criterio de no segregación parcial de servicios de una misma afiliación previsto en el artículo 20 del Decreto 431/981, declarado antijurídico por el Tribunal de manera sistemática”.

Ante eso, recomienda “establecer criterios generales que garanticen el acceso a los derechos jubilatorios de las personas alcanzadas en esta situación, atendiendo a los criterios adoptados por la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”.

Otros "cincuentones" que quedaron por fuera

El documento hace referencia a la ley 19.590 que habilitó que las personas de 50 o más años de edad al 1º de abril de 2016 tuvieran la opción de desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio (AFAP). Son los denominados "cincuentones".

Al respecto, afirma que “dicha norma no incluyó al grupo de personas comprendidas en el régimen mixto, pero que sólo estuvieron comprendidos en el régimen de solidaridad intergeneracional en función de las reglas aplicables a su particular situación”.

“En esta situación se encuentran personas menores de 40 años al 1º de abril de 1996 que antes de esa fecha percibían ingresos gravados que superaban el nivel 1 de aportación ($ 67.564 a valores del año 2021) y que luego de esa fecha cambiaron de sector de afiliación o su materia gravada se ubicó por debajo de ese monto (por ejemplo, quienes pasaron a tributar como trabajadores no dependientes)”, explica.

“La consecuencia es que se consideren en su totalidad las asignaciones computables por las que se hubiere pagado los aportes correspondientes, lo que desconoce el principio de congruencia entre materia gravada y asignaciones computables”, añade.

Ante esta situación, el documento del oficialismo en la CESS recomienda “habilitar un período para que el referido grupo de personas, pueda optar por incorporarse en el régimen de transición previsto por la ley 16.713, con las modificaciones introducidas por la ley 19.590”. Esto es, salirse de las AFAP e incorporarse al BPS con las condiciones previas a la reforma jubilatoria de 1996.

Cambios en pensiones de sobrevivencia

El documento explica que “la cobertura del riesgo de sobrevivencia debería contemplar la evolución del papel de la mujer en la sociedad y en el mercado de trabajo. Como resultado de esos cambios y de la progresiva equiparación de derechos y obligaciones entre sexos”. Por ello, plantea “que el régimen de pensiones de sobrevivencia se adecue a los cambios en la situación social y que sea igualitario como principio general”, avanzando así “en la eliminación de distinciones por razones de sexo”.

Por otro lado, afirma que “en la actualidad, existe un tratamiento muy diferencial entre las parejas unidas en matrimonio y las unidas en concubinato, el que -desde el punto de vista previsional- no tiene mayor justificación” por lo que el documento recomienda “establecer un período mínimo de existencia del vínculo matrimonial de 3 años para la generación del derecho a pensión, sin perjuicio de mantener el actual tratamiento legal de la unión concubinaria”.

Adicionalmente, el documento sugiere “revisar los periodos de percepción de la pensión en atención a los siguientes parámetros: Teniendo en cuenta las nuevas edades de retiro recomendadas (65 años de edad como mínimo), aumentar los rangos de edad actuales para la percepción del beneficio en cinco años, y eventualmente un aumento paulatino hasta llegar a cinco años más” y el otro es “diferenciar, en principio, los periodos de amparo, según se trate de hombres o de mujeres, con periodos más favorables a éstas últimas, en consideración a la realidad social y laboral actual”.

A su vez, plantea que “el derecho a pensión de sobrevivencia de los hijos incorpore las siguientes reglas: los hijos menores de 21 años y los hijos mayores de 18 años de edad absolutamente incapacitados para todo trabajo del causante serán beneficiarios. La administración de la pensión estará a cargo del padre/madre/tutor del menor, hasta que alcance la mayoría de edad” y “la pensión se podrá extender hasta los 25 años de los hijos, siempre que los mismos acrediten estar integrados a estudios de nivel terciario de manera habitual”.

Nueva unidad que regule y supervise a todo el sistema jubilatorio
La propuesta del oficialismo en la CESS
Rodolfo Saldain, presidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS). Foto: Leonardo Mainé

El documento del oficialismo en la CESS con recomendaciones para la reforma jubilatoria, indica que “existen diversas instituciones estatales que tienen competencias de contralor de las instituciones de seguridad social. Sin embargo, no existe una entidad que tenga a su cargo la supervisión y regulación del sistema como tal, con capacidad operativa adecuada a la función. Como consecuencia, la rendición de cuentas es débil en amplios segmentos del sistema, y no hay una conducción y supervisión sistémica eficaz”.

Recuerda que “la comisión, solicitó opinión legal independiente al Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (UdelaR) y a la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad Católica del Uruguay” y de ambos surge que “es posible crear un órgano de evaluación, supervisión y regulación para todo el sistema, sin colidir con la normativa constitucional” y que “los poderes de regulación deberían contar con unas bases legislativas suficientes para respetar la zona de ‘reserva legal’, según puede seguirse del informe del Instituto de Derecho Administrativo de la UdelaR”.

A su vez, “la función de supervisión y regulación debería estar acompañada por la atribución de independencia institucional de estilo en este tipo de entidades”, añade.

Por eso, el documento del oficialismo en la CESS recomienda “crear una unidad reguladora del sistema, con adecuada autonomía, independencia, capacidad operativa y poderes jurídicos”.

También plantea que “el ámbito de actuación de la unidad comprenda todos los regímenes previsionales, obligatorios y voluntarios, así como todas las entidades comprendidas en el mismo”.

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