Por qué se necesita, cuál entienden es la mejor opción y cómo se debería complementar

Los “padres” del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) dual a la uruguaya vuelven a la carga con una idea de regla fiscal. Elaborada por Daniel Sureda en colaboración con Alberto Barreix*(integrante de la comisión que elaboró la reforma tributaria en 2007) y Agustín Iturralde.

La propuesta —a la que accedió El País— es la que sigue a continuación:

En los últimos 55 años el Uruguay solo pudo lograr cuatro veces un mínimo resultado fiscal positivo, dos en democracia y dos en dictadura. En los 51 años restantes solo se han registrado déficits. Un país que crece no necesita tener superávits fiscales; pero sí debería lograrlos en, al menos, los años de (bonanza) de la parte alta de los ciclos y ahorrar parte de los mismos Son críticos porque aseguran un mínimo de estabilidad al evitar los continuos ajustes fiscales distorsivos, pero sobre todo reducen la incertidumbre y facilitan una planeación económica mínima, tanto del sector público como del privado. Debió haber sido el caso en el reciente superciclo positivo.

Se podría justificar la existencia de déficits si se hubiera imprimido un fuerte impulso a la inversión pública. Pero en el Uruguay claramente no es el caso. La debilidad uruguaya es patente inclusive entre países con débil inversión: el promedio de la región (América Latina y el Caribe), el más bajo del mundo, es casi 2 veces y media la tasa del Uruguay que además está en descenso. Esta anémica inversión constituye una fuerte restricción al crecimiento uruguayo, por su incidencia en la creación y mantenimiento de infraestructura, puesto que la inversión uruguaya es casi exclusivamente de reposición. Inclusive el ahorro público, también muy inferior al regional, que por ende se encuentra entre los menores del mundo y, muestra una tendencia decreciente, frente al aparentemente imparable incremento del gasto corriente. Peor aún, su tendencia es decreciente respecto de los inicios de los 90’ y se vuelve negativo luego del reciente gran ciclo de bonanza externa.

En consecuencia, Uruguay se encuentra en una situación con niveles altos de deuda bruta, que ronda el 60% del Producto Interno Bruto (PIB), y con niveles de gasto corriente público mayores que a fines de los 90’ (actualmente más del 22% del PIB excluyendo pensiones), luego de más de una década de crecimiento alto.

Otro punto de relevancia crítica, es la “incidencia” del Estado en la economía nacional que supera el 40% del PIB y por ende, la necesidad de que tenga un comportamiento estable y previsible. Este cálculo es la suma de la presión fiscal (32,9%), que es cercana al promedio de la OCDE (34,3% en 2016), y la segunda más alta de América Latina y el Caribe (23%) y más una aproximación al valor agregado nacional de las empresas públicas.

En definitiva, el fin de la mayor bonanza financiera internacional no solo nos traerá un servicio de deuda más oneroso, a tasas superiores y con un dólar en alza, sino que debido a los desequilibrios comentados esta carga de financiamiento tenderá a desplazarse al sector privado en estos contextos adversos. Esto debería morigerarse con un mayor orden fiscal. Así, una regla fiscal se hace indispensable para apuntalar la estabilidad en tiempos complejos y, sobre todo, para romper la tendencia al desarreglo recurrente en nuestras finanzas públicas que es de muy larga data. Mejor aún, si está acompañada con otros tres instrumentos que describiremos brevemente en este artículo.

Las reglas fiscales son restricciones a la discrecionalidad de las políticas fiscales de los gobiernos. Se expresan como una función de un indicador del desempeño fiscal. Por ejemplo, el establecimiento de límites cuantitativos a los agregados presupuestales. Su principal propósito es asegurar un orden (una disciplina) que favorezca la estabilidad, per se no son una política fiscal óptima y por lo tanto, no buscan definir el tamaño del sector público ni la composición de ingresos y gastos. Adicionalmente, han logrado objetivos relevantes en varias economías, como apoyar la equidad intergeneracional (deuda sostenible) y el desarrollo del mercado de capitales, ya que un gobierno ordenado puede endeudarse a largo plazo en moneda nacional “construyendo” la curva de rendimientos como en los casos de Chile, México y Perú.

Las RF han ido cobrando relevancia progresivamente: en 1985 había menos de 10 países en el mundo con RF. Actualmente son más de 90. También se han ido perfeccionando, por ejemplo, al incluir nuevos agregados controlados tales como deuda o gasto corriente. Paralelamente, se ha ido mejorando tanto la institucionalidad que las diseña, previo a la elaboración del presupuesto, como la que controla su ejecución y rendición de cuentas, incluyendo los fondos de estabilización alimentados por lo ahorrado en su aplicación. Las tipología de las RF también ha ido evolucionando, desde las primeras que establecieron fondos de reserva en los que se ahorra, e invierte parte del producto de la explotación de recursos naturales (como los casos del fondo del petróleo noruego o el de Alaska), pasando por las de balance fiscal estructural, que ajustan el resultado fiscal según la fase del ciclo económico (como Chile o Colombia), o las de doble condición (control de crecimiento del déficit y el gasto corriente) de Perú y México, que son similares a la que propondremos.

La norma chilena, basada en la política de balance fiscal estructural establecida en 2001 como respuesta a golpe recesivo de la crisis asiática de 1997, fue pionera y exitosa. Esta regla se basa en el Balance Estructural, que es un indicador del saldo presupuestario del gobierno central, como si la actividad económica estuviera en su nivel de tendencia y el precio del cobre estuviera en su nivel de mediano plazo. Es decir, suma dos componentes: el balance presupuestario, que aísla el efecto de movimientos cíclicos sobre los ingresos tributarios, y el efecto precio del cobre, que establece la diferencia entre el precio efectivamente dado en el año y el estimado de mediano plazo, que se ahorra en un fondo. Esta regla es difícil de aplicar a la realidad uruguaya. En primer lugar porque carecemos del peso en una commodity como Chile que tiene el 35% de la producción mundial de cobre, y buena parte de ella (38%) nacionalizada (Codelco). Pero sobre todo por la disciplina fiscal chilena que tiene una importante inversión en infraestructura ya sea por el gobierno central, que invirtió en promedio un 3,4% del PIB, exactamente el doble que el nuestro en el último cuarto de siglo, como por un sistema eficiente de Asociaciones Publico Privadas que sí ha funcionado y por más de dos décadas. Justo es reconocer que pudiera adaptarse la regla chilena tomando solo el ajuste estructural imponiendo un porcentaje mayor al crecimiento de la inversión pública al gasto corriente y limitando la primera cuando alcance un determinado nivel del PIB o del gasto total pero presenta dificultades al forzar la porción invertida (proyectos no tan rentables) y cuando debe efectuarse una corrección negativa.

El límite de endeudamiento que Uruguay tiene, no ha servido de “ancla fiscal”, puesto que se ha incrementado sucesivamente por vía legislativa: resultado a la vista. Primero, este tope no contribuye a la estabilidad. Por el contrario, al no considerar el nivel de déficit, no se fijan límites que acomoden al ciclo económico, sino que lo acentúan. En consecuencia, siempre se acaba por aplicar ajustes procíclicos de mala calidad, que incluyen incrementos de impuestos tipo “parche”, como convertir un impuesto a la renta personal (el IRPF) en uno a ingresos, que golpea al ahorro privado cuando el público ya es negativo o aumentar las tarifas públicas más allá de los costos distorsionando los precios relativos en detrimento de la competitividad. Adicionalmente, al no controlarse el gasto corriente, se sacrifica la inversión pública asfixiando la productividad y el futuro. Por último, la unidimensionalidad del agregado de control (deuda) no es suficiente para afianzar las expectativas y con ello se afecta el clima de inversión y el crédito publico.

Para Uruguay, proponemos una regla fiscal que limita el resultado (déficit total) del sector público y el crecimiento del gasto corriente respecto del crecimiento del PIB, según la relación deuda (bruta) del sector público a PIB. De esta manera se fortalece la estabilidad financiera, reduciendo la incertidumbre respecto de la trayectoria de los resultados presupuestales a mediano plazo. A la vez, mediante restricciones al gasto corriente, en especial en periodos de bonanza, se protege el espacio presupuestal para la inversión pública, pilar de la productividad y la equidad intergeneracional, evitando la miopía natural de los gobiernos, en especial en periodos electorales. Esto favorece el ahorro público (Gráfica 2), con ello, la sostenibilidad fiscal de mediano plazo y convierte a la regla en un ancla macroeconómica más robusta.

Como ejemplo ilustrativo si la deuda fuera menor al 20% del PIB no existirían restricciones. Pero si la deuda fuese mayor al 40% del PIB y se previera un crecimiento del mismo de 4% para ese año, el déficit global no pudiera ser mayor que un porcentaje, digamos el 75% del incremento del PIB (es decir 3%) y el crecimiento del gasto corriente no debiera crecer más que supongamos un 50% del aumento del producto, es decir 2%. Los parámetros de niveles de deuda que correspondan a los porcentajes de crecimiento del resultado y el gasto corriente serán establecidos en la legislación asegurando una trayectoria sostenible a la deuda con base en parámetros técnicos.

Se excluyen las jubilaciones del gasto corriente debido que constituyen un régimen diferencial de ahorro de largo plazo (sistema “mixto” del BPS y resto de las cajas privados) cuya sostenibilidad es intrínseca bajo reglas de capitalización. Igualmente no comprende a las empresas públicas, incluidas sus deudas siempre que no constituyan un riesgo fiscal. Adicionalmente, podría incluirse un factor de ajuste cíclico considerando por ejemplo el promedio del aumento del gasto de los últimos (x) años.

La RF debe ser tan simple como sea posible, pero debe acomodarse a las necesidades específicas de los diferentes niveles de gobierno y su actividad empresarial. Se requiere transparencia en la información para facilitar la verificación del cumplimiento de las reglas y la modernización presupuestal para su implementación. Finalmente, deben ser flexibles, en previsión de situaciones de excepción pero también estableciendo las sanciones para aquellos que no las cumplen injustificadamente.

Es crucial que la RF incluya todo el sector público con algunas excepciones. Las empresas públicas en competencia solo estarán incluidas si constituyen un riesgo fiscal, es decir si parámetros definidos sobre su nivel de endeudamiento y pérdidas representan la posibilidad de un costo de recapitalización. En el caso de las intendencias para evitar la pereza tributaria, es decir que aumenten sus ingresos, se les permitirá bajo ciertas condiciones retener parte de su mayor eficacia recaudatoria tanto en inversiones, gastos corrientes y ahorro.

La implementación y control de la RF hace necesario reforzar el marco fiscal de mediano plazo y con ello el proceso presupuestal fijándose en plazos más cortos, por ejemplo 3 años, que permitan medidas correctivas para adaptarse mejor al ciclo económico y al cambiante entorno internacional que las metas quinquenales que jamás se han cumplido. En efecto, las restricciones cuantitativas anuales requerirán un mayor esfuerzo de planificación y ejecución para el cumplimiento de las metas por cada ejecutor y no el proceso incremental de cada rendición de cuentas en el cual no se compite por los fondos contra resultados.

La RF debe ser flexible y prever los casos de recesión o excepción (“cláusulas de escape”), por ejemplo accidentes naturales, estableciendo claramente los límites de variación de los agregados considerados y los plazos para el retorno a las condiciones normales de la RF. Por último, se establecerán sanciones de reputación al incumplimiento de la RF y la imposibilidad de acceder a cargos lectivos y de confianza en caso de no poder justificar por fuerza mayor la violación a normativa.

El establecimiento de un (nuevo) orden en las finanzas del Estado no puede limitarse a la regla fiscal, sino que debe, por lo menos, incluir: 1) la implementación de un sistema de regulación de servicios públicos moderno como nunca el país ha tenido; 2) la aplicación del proceso de reingeniería fiscal del gasto presupuestal para hacerlo más eficaz y 3) la aplicación de un moderno sistema de administración de los recursos humanos (salario único). Precisaremos estas propuestas en mayor detalle en futuras colaboraciones, pero sucintamente podríamos anotar los siguientes aspectos relevantes.

En primer lugar, la implementación de un sistema integral de regulación parte del compromiso de las empresas y el ciudadano por exigir y controlar para tener mejores servicios públicos por los que está dispuesto a pagar y supone claros objetivos y explícitos por parte de las empresas, públicas o privadas, que los provean. Los elementos fundamentales serian:

(A)Poner en funcionamiento de una Agencia Reguladora de Servicios Públicos. El país nunca ha desarrollado un sistema serio e integral de regulación, excepto por esfuerzos emprendidos a principios de los 2000. Siempre ha sido disperso, débil y poco transparente. Para lograr el funcionamiento eficaz y evitar los abusos en mercados no competitivos es necesario un organismo centralizado (agencia reguladora de servicios públicos, independiente pero sujeta al control parlamentario) con capacidad profesional para enfrentar a grupos de grandes empresas o gremiales. Por ejemplo, la OPP puede coordinar la gestión y el MEF controlar el endeudamiento pero aunque lo hubieran hecho dependen de una misma autoridad que rige a quienes controlan (empresas públicas) o las intendencias que son juez y parte en la organización del transporte.

(B) Impulsar la transparencia y el alto nivel profesional. El control de la planificación, en especial grandes proyectos y cambio tecnológico, y la gestión deben ser controladas al detalle y mantener informada a la población. Las comunicaciones son un caso evidente, los tres grandes partidos políticos otorgaron licencias de televisión por cable, ondas de FM y TV abierta digital (que ni ha llegado) sin el asesoramiento de un organismo especializado a nivel internacional. Inclusive a nivel de la salud, donde la importante reforma del 2008 logró la cobertura universal, se hace necesario un ente independiente (regulador) del sistema. En efecto, ASSE es la empresa más grande del país y en ella conviven dos regímenes de financiación, los afiliados a Fonasa (unos 400.00 afiliados, 35% del total) y los no afiliados subsidiados presupuestalmente, esto escapa a la lógica del mecanismo de ingresos “por cápita” que gobierna al resto del sistema. Adicionalmente, el Fonasa presenta un déficit relevante (0.8% del PBI) y si bien es válido que sea subsidiado no deja de ser preocupante a la sostenibilidad del sistema.

(C) Establecer mecanismos que eviten el abuso del poder de mercado impulsando búsqueda de la eficiencia de la economía en su totalidad. Es evidente que el objetivo de mejor servicio es por mayores prestaciones y menores costos. El proceso de búsqueda de la eficiencia, y por ende la competitividad, se inicia por las paramétricas como control de precios para protección del usuario. Actualmente, en casos relevantes desde combustibles a transporte colectivo capitalino las mismas no son claramente conocidas y menos aplicadas.

Finalmente, es importante reconocer importantes estudios como el de la Universidad de Montevideo sobre la gobernanza de las empresas públicas, factor crucial para su mejorar su gestión. Sin embargo, consideramos que es un proceso complementario a la regulación, pero ésta es imprescindible porque una mejora en el gerenciamiento de las empresas públicas no asegura que no abusen de su poder de mercado y, tampoco que se mantengan bien administradas por siempre.

Un segundo elemento de relevancia, sobre todo a nivel microeconómico, es la reingeniería del gasto presupuestal. Esta es una metodología (mexicana) reciente para la revisión exhaustiva sectorial del gasto público. Un proceso de reingeniería del gasto público. Consiste en una revisión profunda de los programas presupuestarios a fin de identificar complementariedades y/o duplicidades en los objetivos y beneficiarios, y puede realizarse por funciones presupuestales o grupos de programas. Este esfuerzo permite reducir el número de programas, vía fusiones y eliminaciones de los mismos. Además, se re-sectorizan programas a fin de incrementar sinergias con otros ya existentes.

También incluye un análisis de las estructuras de gasto corriente de las unidades ejecutoras, para lograr una contención en servicios no personales y de operación de las distintas dependencias, para identificar posibles reducciones en los mismos. Para ello, se evalúan y comparan rubros de gasto (por ejemplo, consumos de combustible y electricidad, gastos transporte, consultorías, servicios de seguridad, etc.) entre instituciones y programas analizando los desvíos. En adición, los proyectos de inversión se priorizan en función de rentabilidad financiera y social, el impacto en el desarrollo regional privilegiando los que tengan mayor calidad de preparación en su factibilidad técnica, y no por reivindicación política. Es evidente que para hacer frente a nuevos gastos relevantes como iniciar el apoyo a la investigación y desarrollo es necesario hacerle espacio fiscal racionalizando lo obsoleto. Seguro, esto es también válido con los impuestos.

Por último, la prestación de servicios depende fundamentalmente del recurso humano por lo que debe retomarse el (abandonado) compromiso de modernización de las políticas de empleo y remuneraciones públicas bajo los preceptos de eficiencia (intentar medir la productividad no el pago por lo que haya disponible) y equidad (igual función, igual remuneración). Así, se hace perentorio avanzar en la simplificación de los componentes salariales (el salario único por tipo ocupacional y requisitos del puesto) y un sistema de remuneraciones basado en las funciones y responsabilidades reales de cada puesto así como priorizar la capacitación y los incentivos para el desarrollo de carrera. Más aún, los rápidos cambios tecnológicos en tareas masivas, incluyendo la robotización, hacen perentorio preparar al funcionario público para los servicios futuro y no dejarlo rehén de las mezquindades de pasado. Para muestra, un botón: el ingreso como funcionarios sin concurso de 1.400 contratados de ONGs trabajando para el MIDES en esta misma administración.

La Regla Fiscal es la necesaria “ancla” de nuestras finanzas públicas dado el alto nivel de la “incidencia” del Estado en la economía y su endémica tendencia a los déficits originados en gastos corrientes que afectan la productividad y la equidad intergeneracional. Para potenciar su impacto debe ser acompañada de un sistema regulatorio moderno y la implementación de la profesionalización del servicio civil son medidas de mediano plazo, en tanto la reingeniería del gasto debería iniciarse con esta misma rendición de cuentas. La responsabilidad fiscal debe reconocer la escasez financiera y regirse por la austeridad, el instrumento más adecuado para vencer la injusticia del dispendio.

Un sector público eficiente que no privilegie la equidad no tiene sentido, pero no puede haber equidad sin eficiencia, y la eficiencia empieza con el orden.

40% del PIB, es la “incidencia” del Estado en la economía nacional. Este cálculo es la suma de la presión fiscal (según el método de la OCDE) más las empresas públicas.

* Originalmente en la nota se mencionaba a Leonardo Costa y Jerónimo Roca (también integrantes de la comisión que elaboró la reforma tributaria en 2007) como "colaboradores" del informe ya que así figuraban en el mismo. Sin embargo, ambos discreparon con ese rótulo.

Barreix, A. (2013). “Metiendo presión: estimando la verdadera carga fiscal de América Latina y el Caribe. La Presión Fiscal Equivalente”; con J. C. Benítez, M. Bès, M. Pecho y F. Velayos. Instituto de Estudios Fiscales de España. 2013.

Ffrench-Davis, R (2015). La experiencia de Chile con el Balance Fiscal Estructural. Universidad de Chile SDT 400.

OCDE (2016). Revenue Statistics 1965 – 2015. OECD.

ECONOMÍA URUGUAYA