OCDE: Uruguay debe "mejorar acceso" a información de cuentas y se abre debate otra vez sobre secreto bancario

De estar en una "lista negra" y luego en una "lista gris" en transparencia e intercambio de información tributaria en 2009, Uruguay mejoró su calificación en esta materia del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Tributarios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), cuando se acopló a los estándares internacionales. Esto implicó adaptar normativas en materia de acciones al portador (para conocer el beneficiario final), flexibilización del secreto bancario y realizar acuerdos de intercambio de información con fines tributarios.

En 2020, en la revisión entre pares, la el Foro Global de Transparencia de la OCDE evaluó a a Uruguay como “ampliamente cumplidor” en la materia, pero con tres recomendaciones: hacer un seguimiento más riguroso de los planteos realizados a la Auditoría Interna de la Nación (AIN), incluir otras flexibilizaciones al secreto bancario y considerar excepciones a la notificación obligatoria a personas investigadas por pedidos de información financiera, especialmente en casos urgentes o cuando la notificación previa pueda comprometer la investigación.

A unos cuatro años de estas recomendaciones, Uruguay no ha tomado medidas legislativas al respecto y ahora se enfrenta a una nueva revisión internacional. ¿Dónde estamos y qué puede pasar?

Sobre este tema versó el evento “Intercambio de Información con fines fiscales: evolución del Uruguay en la materia y perspectiva actual del Foro Global sobre Transparencia-OCDE”, organizado por la Universidad de Montevideo (UM), con el aporte de CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe.

El encuentro contó, como invitada especial, con Zayda Manatta, jefa de la Secretaría del Foro Global sobre Transparencia de la OCDE (de visita en Montevideo); Guillermo Nieves, subdirector general de Rentas y profesor de la Universidad de la República (UdelaR); Andrés Blanco, profesor titular de la UdelaR e integrante de la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la misma; y Carlos Loaiza,director de Postgrado en Tributación Internacional de la UM y profesor de dicha institución.

Foto cortesía de Universidad de Montevideo (UM).

En la audiencia, estuvo presente el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone; el director genral de Rentas, Gustavo González; el director de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas, Álvaro Romano, entre otras autoridades ministeriales, de la Dirección General Impositiva, la CAF y expertos tributarios.

Loaiza, quien abrió la discusión con una reflexión filosófica sobre la “transparencia” y su protagonismo “inusitado y extraordinario” en el mundo tributario internacional en los últimos 10 o 15 años, destacó que el Foro Global se enfoca en los objetivos de eliminar la evasión fiscal, y que Uruguay se ha ido adecuando a sus estándares prácticamente como si fuera una política de Estado.

Ésto en la medida en que ha sido seguida por los gobiernos del Frente Amplio y también por la Coalición Republicana, cuando introdujo una reforma “muy severa” para la identidad tributaria nacional —dijo— al gravar rentas en el exterior por la exigencia de la Unión Europea (UE) en el marco del Código de Conducta.

Manatta afirmó que Uruguay pasó por la segunda ronda revisión por pares del estándar del Intercambio de Información Previa Solicitud (EOIR, por su sigla en inglés) del organismo en 2020, alcanzando la calificación general de “ampliamente cumplidor”.

Foto Cortesía de la Universidad de Montevideo (UM).

Específicamente, Uruguay llega a ese nivel en los indicadores: disponibilidad de información sobre la propiedad e identidad y mecanismos de EOIR. En disponibilidad de información contable y bancaria, red de mecanismos en esta materia, confidencialidad y derechos y garantías, su calificación es “cumplidor”. Y en acceso a la información y en derechos y garantías, baja a “parcialmente cumplidor”, por lo que ahí radica el mayor nodo.

Uruguay enfrenta, entonces, desafíos específicos en la implementación del CRS (Estándar Común de Reporte) modificado.

Sobre el acceso a la información, la OCDE identificó que el procedimiento judicial para el levantamiento del secreto bancario en Uruguay no ha tenido éxito en tres casos, por lo que insta a mejorar “no el diseño de ésto, sino la práctica”, aclaró Manatta.

Sobre los derechos y garantías (la notificación), la OCDE le recomendó a Uruguay que éstos deben ser compatibles con el intercambio de información. “(En Uruguay) no hay excepciones a la notificación al contribuyente antes del intercambio de la información previa (EOI), incluso en el marco del proceso judicial de acceder a la información bancaria”, señaló Manatta.

“Y los plazos para acceder a la información bancaria en el marco del proceso judicial son largos y no compatibles con un intercambio de información eficaz”, agregó.

Asimismo, la representante de la OCDE mencionó, sobre los resultados de la evaluación, que Uruguay no siempre pudo obtener información bancaria cuando el titular de la cuenta había sido identificado mediante información distinta del nombre.

En otro orden, consideró que la interpretación de este país de la disposición de entrada en vigor de un acuerdo de intercambio de información no se ajustó siempre al estándar. Y que Uruguay envió respuestas incompletas a los socios del acuerdo, en situaciones en las que solicitudes de aclaraciones podrían haber mejorado la efectividad del intercambio de la información previa; entre otros puntos.

Los conferencistas, cada uno a su turno, coincidieron en que, a Uruguay —y a los países en desarrollo en general— les conviene cumplir con los estándares fiscales, porque trae beneficios (por eso de que “si no se está en la mesa, se está en el menú”, afirmó Loaiza). Y a su modo de ver, este país también debería dar un paso más y proponerse ser miembro pleno de la OCDE, como lo es, por ejemplo, Chile desde 2010.

El subdirector general de Rentas, Nieves (quien fue partícipe de los cambios que impulsa el Foro Global) repasó los principales hitos de Uruguay en materia de intercambio de información tributaria, desde 2008 a la fecha. Entre los hechos más recientes, destacó el acuerdo bilateral de intercambio de Información entre Uruguay y Estados Unidos, vigente desde el año pasado.

Por su parte, Blanco se enfocó más en el secreto bancario, que es el corazón de las discusiones en materia de transparencia fiscal, al tiempo que atizó la discusión con el tema de judicialización del procedimiento de intercambio de información.

“Con el actual marco general, no hay razones suficientes —tampoco de orden práctico— para desjudicializar el procedimiento de intercambio de información en materia de secreto bancario, lo cual no quiere decir mantener necesariamente la actual estructura procesal”. A su entender, es necesario mantenerlo en el marco del “debido proceso”.

Blanco fue más lejos al advertir que parte de la dogmática uruguaya que ha tratado el tema del intercambio de información —en particular, el secreto bancario—, ha fundamentado la judicialidad por la necesidad de participación de los jueces en una “lectura extrema” del derecho a la intimidad.

Aclaró que él no comparte esa visión “tan amplia y tan profunda” de ese derecho, pero que ponía este tema sobre la mesa porque, si en algún momento se plantea la no judicialidad del acceso a la información bancaria, es factible que se busque su derogación invocando ese alcance del derecho a la intimidad.

Nieves no estuvo acuerdo con algunos planteos de Blanco sobre este tema, en especial sobre el riesgo de derogación mencionado, y ejemplificó su posición en el hecho de que en estos últimos ocho años, desde la ley 19.484 (la cual flexibilizó el secreto bancario ante la DGI, entre otros organismos), se recibe información para su gestión y “no ha sido cuestionada por nadie”, afirmó.

Tampoco compartió la idea de Blanco de que existe cierta disputa entre dos adhesiones institucionales de Uruguay: el Pacto de San José de Costa Rica (que es un instrumento de la Organización de Estados Americanos) y el estándar de OCDE (instrumento de un organismo que no integra Uruguay).

“No pueden existir dudas: Uruguay debe cumplir con la norma de un organismo del que es parte, antes que con una recomendación de un organismo a cuyo respecto es un tercero”, insistió Blanco.

Finalmente, Nieves consideró que en este país el secreto bancario, desde el punto de vista de acceso a la información tributaria (esto es, los movimientos de las cuentas) ha quedado acotado y es lo que tutela el proceso judicial. Pero el resto de la información ya la tiene la autoridad tributaria por mecanismo automático. “Entonces, lo que tenemos que discutir es qué justifica jurídicamente no acceder a esa información”, cuestionó.

Lo cierto es que actualmente existen muchos países en todo el mundo que acceden a toda la información bancaria directamente de la administración tributaria, sin proceso judicial mediante. “Y son países que se caracterizan por tutelar los derechos de los contribuyentes”, notó Nieves sobre este polémico tema que despierta miradas diferentes.

Cabe agregar que los resultados del reporte de la segunda ronda de revisión de Uruguay en esta materia, serán publicados a fines de 2026. Si bien se espera, en términos generales, un buen resultado para el país, hay que considerar que la OCDE ha ajustado sus estándares en los últimos tiempos, lo que eleva la vara.