ANÁLISIS

El cambio histórico en los impuestos a nivel mundial explicado y sus efectos en América

El G7 primero y luego el G20 acordaron un nuevo esquema global de impuesto a la renta empresarial. Análisis en base a entrevista a uno de los referentes a mundiales en tributación: Alberto Brarreix.

Los líderes de las naciones más poderosas del mundo en la última cumbre del G7 en Londres. Foto: AFP
Los líderes de las naciones más poderosas del mundo en la última cumbre del G7 en Londres. Foto: AFP

El pasado 1° de julio se anunciaba el acuerdo de 130 países del mundo (Uruguay entre ellos) para un impuesto mínimo global a la renta de las empresas. El sábado 10 de julio esto fue refrendado por los ministros de Finanzas y presidentes de bancos centrales del G20. El acuerdo va más allá y establece las bases tributarias de los negocios del futuro y además supone un “cambio en el último bastión de soberanía de los países” como es la política fiscal, señala en diálogo con El País el asesor fiscal internacional y doctor por la Universidad de Harvard, Alberto Barreix.

El acuerdo se basa en dos pilares: uno que establece cómo va a tributar la economía digital y del conocimiento (y por tanto sienta las bases de la imposición hacia el futuro, ya que muchos sectores son incipientes) y otro que evita el traslado de base imponible de renta a países con muy baja tributación que pondría en jaque algunos sistemas de incentivos tributarios que implementan varios países (como Uruguay) para atraer inversiones. 

El origen de la reforma impositiva mundial

Ahora, ¿cómo se llegó a esa suerte de acuerdo mundial de reforma impositiva? Primero hay que ver de dónde se parte. El asesor señala que el impuesto a la renta de las empresas integra junto al impuesto a la renta personal, el sistema de imposición a la renta el cual liga el ahorro y la inversión y es uno de los tres pilares tributarios de las economías modernas. Este tributo tiene una recaudación similar en distintas partes del mundo, en un rango de entre 2,8% y 3,9% del Producto Interno Bruto (PIB), según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

El actual sistema de impuesto a la renta empresarial, fue concebido originalmente hace un siglo, en un contexto donde coincidían la “residencia” de la firma y la “fuente”, el lugar donde se producía, y el “destino”, el país donde se vendía el bien comercializado, explica el experto.

Pero la aceleración de la globalización en los últimos 40 años permitió que el proceso de producción (“fuente”) pasara a un tercer país, lo que crea opciones de manejos de precios y endeudamiento entre empresas vinculadas (la casa matriz y la subsidiaria). A su vez, la digitalización en la última década, posibilita que se provean servicios en el mercado (“destino”) sin que la empresa tenga presencia física en esa jurisdicción, señala el experto.

Esto llevó a una pérdida de recaudación del tributo a la renta empresarial en la actualidad. ¿Por qué? En primer lugar está la práctica denominada erosión de la base imponible y traslado de beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés). Esto implica que las empresas trasladan las utilidades desde jurisdicciones donde los impuestos resultarían más elevados a otras donde son menores.

¿Cómo hacen eso? Barreix indicó que hay dos vías. Emplear precios de transferencia para localizar los ingresos en jurisdicciones de menor tributación y costos en las de mayor tributación, es una. La otra, son los préstamos intragrupo, mediante el cual entidades de un grupo económico localizadas en jurisdicciones de menor tributación financian a entidades del mismo grupo establecidas en las de mayor tributación.

La OCDE estima en forma “conservadora” la pérdida de recaudación del impuesto a la renta empresarial hasta en US$ 240.000 millones anuales.

A su vez, la Unión Europea ha estimado que un impuesto “mínimo” (similar al propuesto por la secretaria del Tesoro de Estados Unidos, Janet Yellen) de renta a 15% para sus conglomerados rendiría casi un 20% extra de recaudación del gravamen.

Manifestaciones contrarias a la cumbre del G20 en Venecia. Foto: AFP
Manifestaciones contrarias a la cumbre del G20 en Venecia que resolvió el nuevo esquema tributario mundial. Foto: AFP

Hay otro factor que incide en la pérdida de recaudación del impuesto a la renta empresarial y es la competencia tributaria entre países. Esto significa la introducción de incentivos que reducen las tasas del impuesto o las bases imponibles para atraer la inversión a una jurisdicción o sector. También pueden otorgarse para promover una región específica dentro de un país, un caso típico: las zonas francas.

El último desafío para el impuesto a la renta empresarial viene de la disrupción digital. Por un lado, está la digitalización de la actividad económica que lleva a que una empresa no tenga que tener presencia física en un mercado (por ejemplo, Amazon) y por otro lado está el desarrollo de modelos de negocios en que las firmas proveen servicios a cambio de acceso de información de sus consumidores/usuarios, información que luego es comercializada entre otros actores económicos (caso tipo Google o Facebook).

“Esto ha llevado a que un número pequeño de firmas globales con enorme poder de mercado con extraordinarias utilidades, paguen muy pocos impuestos”, afirma el asesor.

¿Qué alternativa tienen los gobiernos de todo el mundo ante esto último? Una opción es “darle un tratamiento especial a las firmas que operan en el mundo digital, y al de la economía del conocimiento también, quebrando así un axioma de neutralidad respecto al cambio tecnológico que se desea de un sistema tributario” y la otra es “adecuar el sistema impositivo a las características del mundo digital”, expresa el experto.

Como llegar a un consenso global sobre cuál optar es complejo, “parece haberse elegido ir por un régimen especial de corto a mediano plazo, mientras se acuerda un modelo impositivo de carácter más neutral”, añade.

Avances hacia la reforma impositiva mundial

En los últimos años hay varios intentos por modernizar el impuesto a la renta empresarial.

La Unión Europea (UE) elaboró en 2016 un proyecto para ir a una base común consolidada del grupo económico de impuesto a la renta empresarial para todos los países. Esto sería una primera aplicación de asignación de recaudación por fórmula, considerar el global de la renta consolidada de la empresa de todas las jurisdicciones de la UE y distribuir lo recaudado entre las jurisdicciones en base a una fórmula.

En 2013, a solicitud del G20 y bajo el liderazgo de la OCDE, se inicia el proyecto BEPS para combatir estas prácticas de elusión que abarca hoy a 139 países de todo el mundo entre los que está Uruguay. De aquí surgen los llamados Pilares 1 y 2, cuyo detalle se analizarán en un artículo que se publicará en la edición de mañana.

Otro aporte, ha sido el de la reforma de la administración de Donald Trump en Estados Unidos en 2017. Allí, Estados Unidos abandonó el criterio de gravar a las empresas a nivel mundial, pero incluyó instrumentos innovadores para proteger la base imponible del impuesto a la renta empresarial.

Algunos de ellos dieron pie a algunas de las propuestas de los Pilares 1 y 2. Uno es el “impuesto a la propiedad global intangible” que “busca limitar la práctica consistente en la transferencia de activos intangibles de difícil valoración por parte de empresas estadounidenses a jurisdicciones de baja tributación”, indica Barreix.

El otro es “una medida anti-elusión, denominada BEAT por su sigla en inglés, que limita las deducciones de los pagos, en especial regalías e intereses, efectuadas por empresas en Estados Unidos a sus empresas vinculadas en otros países, erosionando su base imponible”, agrega.

Todas estas iniciativas ya tienen el antecedente del “exitoso, técnica y políticamente” -dice Barreix- Foro Global de Intercambio de Información y Transparencia Tributaria (que Uruguay integra junto a otras 161 jurisdicciones), surgido tras la crisis financiera de 2009.

Este foro, “ha logrado el intercambio de datos financieros entre jurisdicciones y el conocimiento del último beneficiario de la propiedad de las empresas operando en el país”, lo que supuso el “fin del secreto bancario”, señala el asesor. El intercambio de información entre países y el conocimiento del beneficiario último de la propiedad se utiliza para aspectos tributarios internos y también coadyuva al combate al lavado de activos y “además de fortalecer el control del impuesto a la renta empresarial, logra la efectiva aplicación de la renta mundial en el impuesto personal”, afirma Barreix.

A eso se agrega, que los fiscos de prácticamente todo el mundo comparten datos de las principales variables financieras de las 4.000 mayores multinacionales de forma de tener un mejor control de precios de transferencia y análisis de riesgo.

Trayectoria
Alberto Barreix
Alberto Barreix
Nació enUruguay
Doctorado enHarvard University

Alberto Barreix tiene una amplia experiencia en temas tributarios y macro fiscales. Durante varios años fue líder fiscal principal a cargo de asistencia técnica y programas de reforma fiscal en América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Actualmente es consultor de este organismo. Ha liderado el asesoramiento internacional en proyectos de reformas tributarias en Chile, Costa Rica, El Salvador, República Dominicana, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.

También fue docente en las Escuelas de Gobierno y de Leyes de la Universidad de Harvard.

Sus aportes al ámbito tributario son (como coautor): el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas semi-dual (junto a Jerónimo Roca), la Presión Fiscal Equivalente, el IVA Personalizado (junto a Jerónimo Roca y Martín Bés) y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Integral y Devengado.

¿Cómo es el acuerdo mundial de reforma impositiva?

Tras haber repasado cómo se llegó al acuerdo mundial de reforma de la imposición de la renta empresarial, analicemos los componentes del mismo y los efectos para los países como Uruguay en América Latina.

Barreix, explica que el nuevo diseño mundial del impuesto a la renta empresarial consta de dos pilares. El pilar 1 se focaliza en como gravar los modelos de negocios a nivel global de la economía del conocimiento, en especial la digital, pero también la de otros sectores como la biotecnología y la industria farmacéutica.

El pilar 2 fortalece el combate a la erosión de la base imponible y traslado de beneficios, intentando “frenar la carrera al 0% de las tasas efectivas del tributo sobre la renta empresarial pagadas por las multinacionales”, indica el experto.

Reforma impositiva mundial: el Pilar 1

Este pilar busca garantizar que las multinacionales paguen impuestos en jurisdicciones en que tienen actividad económica pero escasa o nula presencia física. Para ello se establece un mecanismo para asignar el impuesto entre las jurisdicciones de las empresas globales. Si bien todavía no está definido el monto de ingresos que determinará el ingreso a esta forma de liquidar el impuesto, se ha comenzado con multinacionales con facturación neta superior a 20.000 millones de euros al año que se prevé ira descendiendo con la maduración del mecanismo.

¿Cómo es el mecanismo? El consultor explica que este Pilar 1 tiene cuatro elementos básicos. Por un lado, se grava a la firma globalmente, no por separado en cada país, y por otro lado, se reconoce un nuevo derecho a gravar otorgado a la jurisdicción del mercado o de uso. Así, se reconoce un “nuevo” elemento en la creación de valor para generar la utilidad empresarial: el involucramiento continuo y activo del consumidor/usuario. Este se denomina “monto A”. Un tercer componente del mecanismo asigna un retorno fijo para remunerar a determinadas actividades de distribución y marketing realizadas físicamente en la jurisdicción de mercado de uso o comercialización, que se denomina “monto B”. El cuarto elemento es un mecanismo de prevención y resolución de disputas para dotar de certeza tributaria al esquema de determinación del impuesto a la renta y su distribución entre los fiscos.

Para calcular el “monto A” se dan “una serie de innovaciones de tributación internacional”, expuso el asesor. Primero se determina la utilidad global de la multinacional (lo que se denomina “enfoque unificado”) a través de un balance consolidado de todos los países en que opera, incluyendo sus empresas vinculadas (filiales): esto es el beneficio global antes de impuestos (BAI). Luego a ese BAI, “se le aplica una tasa de retorno predeterminada (definida como la utilidad antes de impuestos sobre ingresos del 10%), resultando el ‘beneficio rutinario’ de la multinacional, que se asigna al país de residencia del grupo. Así se reconoce el mercado de donde proviene la estrategia corporativa, propiedad intelectual, publicidad, etc., que son atributos y actividades relacionados con la residencia y no con los mercados”, afirma Barreix.

En segundo lugar, se determina el “beneficio residual” de la multinacional como “la diferencia entre el BAI y el ‘beneficio rutinario’ distribuyéndose proporcionalmente a las ventas en cada jurisdicción. Así se reconoce la creación de valor generada por los consumidores/usuarios (datos y participación) y por ello, el derecho a gravar a la multinacional con el impuesto a la renta empresarial que tienen las jurisdicciones de ese mercado”, indica el consultor fiscal.

Hasta ahí se calcula el “monto A”. En tanto, el “monto B” permite “retribuir las actividades de comercialización rutinarias basadas en un mercado local por una parte (una filial) vinculada a la multinacional. La compensación por estas actividades busca minimizar las controversias por manejo de precios de transferencia a la interna de la multinacional”, añade.

Por último, “la certeza tributaria es indispensable” para esta serie de “invocaciones conceptuales y procedimentales” al momento de determinar el impuesto y asignarlo entre jurisdicciones, asegura el experto. Es que se necesitan “reglas claras para determinar las actividades incluidas, los niveles de facturación del grupo global para ser considerado en este mecanismo, la determinación del tipo de utilidades y el nexo que define los mercados elegibles, entre otros puntos controversiales. Por ello, la propuesta que es compleja técnicamente y en transición por la negociación política, incluye mecanismos de prevención y resolución de disputas para lograr seguridad normativa en forma coordinada”, agrega.

Alberto Barreix
Alberto Barreix ha sido coautor de varias innovaciones en el campo tributario y asesor principal de varias reformas en América Latina // Foto: Archivo El País

Reforma impositiva mundial: el Pilar 2

Este pilar busca proteger la base tributaria evitando su erosión o su traslado a países de menor carga impositiva. Esta implica que “si un Estado no ejerce su derecho a gravar a un nivel adecuado, se pueden aplicar reglas que reasignen esos derechos a otra jurisdicción para que lo haga, o en su caso denegar deducciones si las rentas están tributando a un nivel inferior a un mínimo estipulado. Esto se pretende aplicar a multinacionales mediante dos mecanismos complementarios”, analiza Barreix. Se comienza a aplicar a conglomerados de propiedad que facturen, al menos, 750 millones de euros y se excluyen las industrias extractivas, financieras, entidades públicas y los fondos de pensiones.

El primero de esos mecanismos complementarios, es establecer un “nuevo mínimo de impuesto a la renta empresarial a nivel mundial que asegure una tasa efectiva de, al menos, 15% para las jurisdicciones” (regla de inclusión de rentas, RII) y el otro es “asegurar un piso de imposición de determinados pagos realizados entre firmas interrelacionadas por propiedad o control” (regla de pagos infragravados, RPI), agrega.

Para ver si lo abonado en impuesto a la renta por la multinacional se adecua al mínimo establecido, se calcula la Tasa de Imposición Efectiva, que es el impuesto a la renta, sobre utilidades y dividendos, correspondiente a cada jurisdicción dividida por la suma de la utilidad contable obtenida por la multinacional en cada jurisdicción menos un porcentaje (propuesto de 5%, con un período de transición de 7,5%) del valor de los activos tangibles y de la nómina salarial. Si la Tasa de Imposición Efectiva computada de la multinacional en una determinada jurisdicción, es inferior al 15%, se determina el adicional que deberá pagar la multinacional en su jurisdicción de residencia (se calcula: 15% menos la Tasa de Imposición Efectiva).

Por otro lado, se complementa la RII para este impuesto mínimo mundial a la renta empresarial con “la regla de pagos infragravados”. Si la casa matriz de la firma se ubica en un país que no aplica el impuesto mínimo efectivo de 15% por ejemplo, esta regla permite negar deducciones de pagos intragrupo o requerir un ajuste equivalente si las rentas están tributando a niveles inferiores al mínimo.

Impactos de la reforma impositiva mundial

Este nuevo esquema de dos pilares para la tributación internacional, supone un cambio sin precedentes en el sistema de la imposición a la renta que es el que más recauda y ha recaudado en la historia, afirma el tributarista.

El experto señala que el “Pilar 1 define la tributación para las empresas globales de la economía del conocimiento, en especial la digitalización, pero también otras como la biotecnología”. Esto impacta de dos maneras sobre la tributación, explica. El primero ya empezó: es la sustitución, aunque sea parcial, de los servicios provistos, indica. Como ejemplo, Barreix pone lo que ocurre en el transporte cuando se hace una ruta nueva: hay un desvío de tránsito desde otras rutas (que pierden usuarios, como ser comprar ropa online) hacia la nueva (tránsito derivado, ya no se compra la prenda en una tienda fija) y otra proporción de tránsito adicional en función de la nueva opción (tránsito generado).

El segundo impacto, generado por la nueva tecnología, son los nuevos servicios que en el futuro serán dominantes como el 5G, la Internet de las cosas, las prendas biológicas, el auto eléctrico autónomo, etc. Esto es crucial ya que se está regulando “cómo será la tributación de los negocios dominantes en el futuro”, afirma el experto.

El impacto del Pilar 2 en países de América Latina “dependerá de cada economía en particular” porque los efectos de un impuesto mínimo a las empresas “son contrapuestos”, expresa el consultor. Por un lado, se va a “perder competitividad en la atracción de inversiones, y con ello recaudación, inclusive de otros tributos (seguridad social, renta personal, etc.)” ya que los beneficios tributarios para atraer inversiones ya no podrán tener lugar (porque la tasa mínima efectiva es del 15%). “La pérdida de inversión tendrá un impacto negativo económico y fiscal”, asegura Barreix.

Además, “cuando la tributación es muy baja o nula, como en algunos casos de grandes inversiones o zonas francas, las multinacionales podrían utilizar estas bonificaciones para hacer manejos de precios (de transferencia o financieros) y, existe la posibilidad que el impuesto mínimo impacte negativamente en estas actividades bonificadas”, añade.

Del otro lado, si el beneficio impositivo “era redundante”, es decir se renunciaba a una parte de la recaudación dándole beneficios a una inversión que se hubiera realizado igual sin ellos por ser suficientemente rentable, “es posible que se obtenga una recaudación diferencial significativa y, en ese caso, se atraigan nuevos emprendimientos de jurisdicciones como las descritas anteriormente e inclusive se gane eficiencia económica”, explica el tributarista.

Un hecho inédito y dos regímenes para un mismo impuesto
Un cambio monumental en la tributación
Foto: Pixabay

Este cambio monumental en la forma de tributar para las empresas tiene varios aspectos a tener en cuenta. El consultor internacional Alberto Barreix señala que “por primera vez se reconoce el valor del consumidor” y se “comienza a gravar” ese valor generado, algo “especialmente relevante en la economía digital”.

Por otro lado, en cada mercado o jurisdicción habrá “dos regímenes para el mismo impuesto”: uno que aplicará a las empresas multinacionales y otro que se aplicará al resto de las firmas, explica el asesor. Hasta ahora los tratamientos diferenciales eran por incentivos en la base (cierta clase de activos que se podían deducir por un monto mayor, por ejemplo) o tasa (exoneraciones por inversión), pero ahora se dan “por una definición completamente diferente del impuesto”, lo que “pudiera generar arbitrajes domésticos”, señala.

Otro aspecto es que además de que se afectarán la asignación de activos e inversiones empresariales, “sobre todo” impactará “la distribución de los ingresos del impuesto entre jurisdicciones” en momentos de alto endeudamiento y déficits fiscales pre y post pandemia, advierte Barreix.

Debe recordarse que la tributación a la renta, persona y empresa, es la que impacta en el ahorro y la inversión.

Institucionalmente, el procedimiento también es novedoso en la aplicación de la piedra angular de la fiscalidad “no hay impuestos sin representación”. En efecto, los acuerdos surgen de iniciativas del G7 refrendadas por el G20, economías desarrolladas y grandes, que técnicamente se plasman luego en el Marco Inclusivo (140 países) de la OCDE, digamos un “asentimiento informalmente negociado”. En definitiva, la aceleración del proceso de coordinación tributaria internacional iniciada por el Foro Global de Transparencia en 2009 y este reciente acuerdo (Pilares 1 y 2) sobre la renta empresarial avanzan sobre la política fiscal que se considera el último bastión de la soberanía. Ante los retos de la tecnología globalizada hay que redoblar perfeccionar el esfuerzo de cooperación, dice Barreix, que participó en ambos procesos desde su inicio, por una tributación más justa, que impida abusos, más eficiente que evite excesiva carga, y que considere los distintos niveles de desarrollo económico. El cambio global ya está en marcha, necesitamos una fiscalidad para la “competitividad solidaria”, concluyó

El IVA Personalizado, la actualización que se viene

Además de la imposición a la renta, el otro tributo en el que suele descansar gran parte de la recaudación de los fiscos es el IVA. De este impuesto que grava el consumo se suele decir que tiene un carácter regresivo, es decir, si se toma al ingreso de los individuos como el indicador de bienestar, los más pobres dedican un porcentaje mayor de su ingreso al pago del mismo que los más ricos.

Para mitigar ese efecto, en el mundo tradicionalmente se usan tasas diferentes para alimentos o servicios como la salud (en Uruguay la tasa básica es 22% y la mínima que grava a algunos alimentos y la salud es 10%) e incluso se exoneran bienes (en Uruguay la leche fresca común está exonerada, por ejemplo), esto se denomina estrategia universal.

Pero, en los últimos años ha ido ganando participación otra alternativa: generalizar una única tasa de IVA, ampliar su base y compensar financieramente a los hogares pobres. Esta solución se llama IVA Personalizado, de coautoría -junto a Jerónimo Roca y Martín Bés- del propio Barreix, quien está actualizando esta propuesta para varios países de la región junto a otros colegas.

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