Telecomunicaciones, una asignatura pendiente

Andrés Cerisola - Ferrere Abogados

El General Seregni dedicó sus últimos años de vida a una actividad fundamental pero poco grata en el Uruguay. Identificó una serie de temas estratégicos a largo plazo (energía, servicios públicos, telecomunicaciones) e intentó generar consensos básicos para "políticas de Estado".

En materia de Telecomunicaciones organizó una serie de talleres que culminaron con una conferencia multitudinaria. Tuvo un rol protagónico en ella quien recién empezaba a ser conocido a nivel nacional y luego se convirtió en el Subsecretario de Economía, Mario Bergara.

Al momento de estos talleres y conferencias Uruguay empezaba a experimentar con los artículos de la Ley de Presupuesto de 2001. El marco regulatorio tenía enormes carencias, pero estaba inspirado en la promoción de tres objetivos elegidos con inusual acierto: la competencia, la inversión eficiente, y la defensa de los derechos de los consumidores. La evaluación de esa conferencia es un buen espejo donde mirar la situación actual.

El primer desafío en ese momento era aplicar una política coherente orientada a fines definidos por anticipado. En los años que siguieron las dificultades fueron inmensas. En parte por el colapso económico de 2002, ni se definieron estas políticas ni se implementaron las pocas que se habían definido. Ocurrieron cosas importantes, sin duda. Se creó un mercado de telefonía móvil con la transformación de la licencia de lo que hoy es Telefónica y el ingreso de CTI. También se otorgaron algunas licencias de larga distancia y datos (aunque bajo un marco de falta de definición que eliminó la esperanza de inversiones sustantivas).

Un segundo desafío era el fortalecimiento de una autoridad reguladora independiente. El resultado fue poco alentador más allá de valiosos esfuerzos individuales. El regulador adoptó criterios técnicos, pero en general fue superado por las circunstancias, las interferencias de otros sectores del Estado, y la falta de recursos. Aún hoy se cuestiona si existe un regulador con objetivos claros orientados a la construcción de un mercado de telecomunicaciones. Tampoco se logró disipar la percepción de que el regulador finalmente no actuará en temas que arriesguen crítica política. Cuando la sangre llegó al río en general el regulador no actuó, o encaminó los temas en un proceso burocrático para no tomar decisión. O tomó decisiones que parecieron acción, pero que en los hechos implicaron reconocer que determinados aspectos de la regulación estaban fuera de su control.

Otro desafío era avanzar hacia una "cancha horizontal". No se avanzó en la creación de las condiciones para ampliar el ámbito de competencia "entre iguales". Al contrario, se consolidó la expansión de dominio de mercado hacia mercados adyacentes. Tampoco se consideró una política activa para evitar subsidios cruzados por quienes disponen ingresos de sectores bajo exclusividad (aunque la demora en dar licencias "de convergencia" revela que hoy el regulador es conciente de los dilemas que enfrenta). Es preciso reconocer, sin embargo, que se construyó un mercado y se fortaleció la competencia en telecomunicaciones móviles.

Uruguay logró éxitos muy impresionantes en materia de alcanzar objetivos de servicio universal mediante mecanismos de mercado. El ejemplo más fuerte es el ya mencionado de la penetración de las telecomunicaciones móviles a raíz de la competencia entre Ancel, Movistar y CTI. El éxito fue tal que dejó obsoletos muchos de los desafíos de servicio universal que existían en telefonía fija. Sin embargo, igual se está abriendo el debate sobre la necesidad o no de una política expresa de servicio universal. Y como en todos los países donde ocurre, subsisten confusiones no siempre involuntarias entre los intereses de los consumidores y los de los operadores que aspiran a recibir subsidios o ventajas.

Tal vez el desafío más importante mencionado ya en 2002 es el de la integración de las nuevas tecnologías a la educación. La realidad es por un lado decepcionante. La brecha entre las oportunidades de estudiantes de diferentes escuelas nunca fue tan grande. Sin embargo, también hay planes extremadamente ambiciosos como "Ceibal". Si el plan de poner un notebook en las manos de cada estudiante tuviera éxito, dicha política puede tener más impacto a futuro que ninguna otra medida aislada que alguien pueda imaginar. En especial porque se trata de un mecanismo concebido directamente con los estudiantes, y no mediante los ya fracasados procesos que dependen de las escuelas y mueren por la resistencia de quienes tienen que dirigirlos (las clásicas políticas de laboratorios que se vuelven obsoletos sin haber sido usados).

Las telecomunicaciones son una infraestructura fundamental que define la competitividad económica en cada día más actividades. En esa "infraestructura", Uruguay presenta un panorama heterogéneo. En algunos mercados nuestros indicadores son razonables. En otros el atraso relativo es muy preocupante (inclusive en comparación a países de la región). Y en otros nuestros precios son aún extremadamente altos en la comparación internacional. El desafío es identificar mecanismos que nos permitirán acortar las distancias en materia de "construcción de mercados". Debemos aproximarnos a los mecanismos que hoy ya permiten a otros países avanzar a tasas, y con un nivel de innovación, que nos siguen resultando inimaginables.

"Las telecomunicaciones son una infraestructura fundamental en la economía actual".

"Uruguay tiene pendiente definir los objetivos de su política de telecomunicaciones".

"La independencia del regulador aún está por concretarse".

"No hemos avanzado en lograr una cancha horizontal".

"La competencia en telefonía móvil permitió universalizar el "tener un teléfono".

"Ceibal es una esperanza para acortar la brecha social en la educación".