Una interpelación sin respuestas

Sergio Abreu

La reciente interpelación al Ministro de Industria, Energía y Minería, respondió a tres preocupaciones principales.

En primer lugar, el sector energético en Uruguay presenta una alta vulnerabilidad asociada a la insuficiencia estructural para la generación de energía, la dependencia de las importaciones y a los riesgos de concentración en fuentes -por las características de la matriz- y en proveedores. Salvo en el subsector hidroeléctrico, los insumos para la generación de energía son importados.

En segundo lugar, las acciones y omisiones del Gobierno, muestran la ausencia de una política sectorial efectiva.

Finalmente, el conjunto de gestiones recientes de Ancap ante Pdvsa conducen a una estrecha asociación que no fue evaluada fuera del ámbito limitado de la empresa pública y constituye una opción de alto riesgo, que se procesó sin transparencia alguna.

En El mundo y la región. El mundo enfrenta un crecimiento de la demanda de energía, liderado por el consumo de China e India, al que se suma la promoción y expectativas de cambios en la utilización de las fuentes de energía, determinados por la necesidad y los compromisos de reducir las emisiones que inciden en el "calentamiento global". El cambio principal será el crecimiento a largo plazo de la participación de las fuentes renovables. Se espera una sustitución progresiva del petróleo y el carbón por el gas. La energía nuclear aparece como una opción complementaria para reducir las emisiones.

En la región, las posibilidades de desarrollo integrado del sector están limitadas por las conductas de algunos países y las confrontaciones políticas activas o latentes. En los últimos años, Argentina incumplió contratos de abastecimiento de gas con Chile y Uruguay. El gasoducto entre Venezuela y el sur, es una utopía. La idea de un gasoducto que condujera el gas boliviano a Brasil, Paraguay y Uruguay fue desplazada por el proyecto anterior y, además, está condicionada por la situación de las relaciones entre Brasil y Bolivia y las incertidumbres de los efectos de la ley de nacionalización de este último país. El superávit paraguayo en generación eléctrica no puede ser exportado libremente en virtud de tratados bilaterales celebrados con Argentina y Brasil para la construcción y operación de centrales hidroeléctricas.

En este escenario, Brasil desarrolla una estrategia de diversificación de sus fuentes de energía y de sus proveedores. Va hacia la autosuficiencia en petróleo, es líder mundial en etanol, está realizando importantes inversiones en Gas Licuado de Petróleo (GLP), y se embarcó en un ambicioso programa de generación nuclear. Chile, por su parte, decidió ganar autonomía con la incorporación del GLP y el gobierno anunció que revisará una de sus promesas electorales y analizará la opción nuclear para resolver los problemas de abastecimiento energético. Ambos países están basando sus estrategias en realidades y necesidades y dejando de lado proyectos respaldados en consideraciones políticas o supuestas solidaridades que se esfuman a la hora de tener que hacerse efectivas.

SITUACIÓN NACIONAL. La situación del sector energético en Uruguay puede resumirse en:

1. Vulnerabilidad determinada por la acumulación de insuficiencia estructural, dependencia externa y concentración de riesgos.

2. Bajo consumo de energía por habitante, el más bajo del Mercosur, que determina una gran sensibilidad frente a riesgos de abastecimiento actual o futuro.

3. El petróleo representa cerca del 60 % del consumo total de energía.

4. La generación eléctrica es preponderantemente hidráulica, con fluctuaciones debidas a factores climáticos, complementada y respaldada por la importación y por la generación en usinas térmicas.

5. Los gasoductos construidos se utilizan en un 10% de su capacidad por la falta de disponibilidad del producto en Argentina.

6. La generación nuclear está prohibida por ley y no parece haber disposición del gobierno para revisar esa situación.

7. La utilización de energías renovables es aún incipiente.

La organización del sector está dominada por las empresas públicas (Ancap y UTE). No existe una diferenciación clara de roles entre los actores que intervienen en el sector. En los hechos, los intereses corporativos de Ancap y UTE prevalecen sobre la responsabilidad política del Poder Ejecutivo y de los organismos reguladores y controladores.

A diez años de vigencia de la Ley de Marco Regulatorio Eléctrico ni se instaló la Administración del Mercado Eléctrico fuera de UTE, ni se fijó el peaje de distribución. Estas demoras inexplicables y el hecho que UTE sea quien adjudica las solicitudes de generación privada, desvirtúan la desmonopolización de la generación de electricidad.

Los recientes movimientos de Ancap en busca de una asociación con Pdvsa implican ir a una dependencia estratégica, económica y política que puede constituir una limitación a nuestra soberanía y aumenta la concentración en proveedores.

La política energética es un componente esencial de la política de desarrollo nacional, y como tal debe responder a una visión integral y estratégica del Uruguay. Es una responsabilidad del gobierno, centrada en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, que no está siendo asumida.

ANCAP Y PDVSA. Lo cierto, a partir de la escasa documentación disponible, es que Ancap está involucrándose con Pdvsa en un paquete de negocios que incluye la compra de combustible con condiciones especiales de financiamiento, la prospección y explotación de petróleo en la cuenca del Orinoco, la construcción de un módulo para la refinación de petróleo venezolano en la refinería de La Teja, el proyecto sucroalcoholero y la producción y exportación de cemento. Pdvsa va a estar presente en todas las áreas de actuación de Ancap, sean o no monopólicas.

El memorando de entendimiento entre Ancap y Pdvsa para la construcción de un nuevo módulo de la refinería de La Teja, demuestra que ya hay una selección del socio por parte de Ancap. El objetivo del acuerdo entre ambas empresas es la "identificación de las posibles formas de asociación entre las dos petroleras", y Ancap se compromete, durante su vigencia a otorgar "exclusividad a Pdvsa con respecto a los estudios, negociaciones y cualquier otra actividad relacionada con el proyecto".

La selección del socio sin recurrir a procedimientos competitivos disponibles vulnera la transparencia y los principios de competencia que establece el artículo 46 del Texto Ordenado de Contabilidad Finenaciera (Tocaf), y va a crear grandes dificultades si no se envía un proyecto de ley al Parlamento solicitando su consentimiento para la asociación de Ancap y, más aún, si no se hace un llamado a licitación internacional pública que ponga en igualdad de condiciones a todas las empresas interesadas.

Nuestra petrolera no cumplió con las disposiciones que exigen una autorización previa del Poder Ejecutivo para celebrar acuerdos internacionales (art.185 de la Constitución y decreto 256/967). Además, una asociación para refinar petróleo en Uruguay significa una

vulneración al monopolio estatal y por lo tanto, necesita autorización legal y el cumplimiento de las disposiciones del artículo 188 de la Constitución, lo cual no parece estar dentro de los planes del Poder Ejecutivo.

La asociación con Venezuela tiene, además, riesgos vinculados a la producción y a los efectos esperables de su política de nacionalización sobre la inversión, la productividad y las eventuales dificultades que deba enfrentar la economía de ese país. El empleo de recursos para respaldar la política social y la política exterior, produjo en el corriente año una reducción de las reservas del Banco Central de Venezuela y retrasos en los pagos de exportaciones.

Desde el punto de vista político, Pdvsa se constituirá en el principal proveedor y cliente y, en algunos aspectos, el único de Ancap. Esta asociación condicionará la formulación y aplicación de la política energética. Si el Estado uruguayo recorre este camino, renuncia a su autonomía de decisión en un sector estratégico por lo menos durante los próximos treinta años.

LA INTERPELACIÓN. Los planteos formulados en la interpelación no tuvieron respuesta. El Ministro se limitó a exponer una sumatoria de acciones en curso o previstas en el sector energético. No se respondió a propuestas más específicas, como la incorporación del GLP, el análisis de la energía nuclear como opción para la diversificación de la matriz, las alternativas de interconexión con Brasil, o las medidas para hacer efectiva la desmonopolización de la generación eléctrica.

Respecto de la asociación entre las empresas petroleras, la afirmación de que se recurrirá al procedimiento de licitación internacional, no incluyó ninguna consideración que relativizara el alcance de los compromisos asumidos por Ancap y explicara el procedimiento que permitiría elaborar un pliego que asegure la igualdad entre los oferentes, principio consagrado por el artículo 46 del Tocaf, y tampoco un compromiso de enviar al Parlamento un proyecto de ley para permitir la asociación de Ancap.

En estos términos, el gobierno debería replantear su política energética sobre los siguientes puntos:

V Analizar la estrategia de negocios de Ancap, tanto en los que se refiere a la asociación con Pdvsa como a la inversión en el subsector de refinación.

V Realizar la interconexión con Brasil, desde Garaví a Palmar, para diversificar el riesgo climático y evadir la dependencia de líneas de transmisión argentinas.

V Impulsar rápidamente la incorporación del GLP a la matriz, para resolver las limitaciones de abastecimiento de gas desde Argentina y aprovechar los gasoductos ya construidos.

V Realizar los estudios e inversiones para aprovechar los márgenes existentes de generación hidroeléctrica en el Río Negro.

V Derogar la disposición que prohíbe la generación nuclear y analizar la factibilidad y conveniencia de incorporarla a la matriz energética.

V Hacer efectiva la desmonopolización de la generación eléctrica.

V Considerar los aspectos ambientales de las distintas medidas e inversiones.

V Asegurar la transparencia y legalidad de todas las actuaciones públicas en estas materias, reencauzando las gestiones que se hayan apartado de estos principios.

V Reorganizar el sector en el marco de la reforma del Estado, incluyendo la derogación de los monopolios públicos y promoviendo la competencia y la eficiencia.

Estas y otras ideas estuvieron ausentes.