Regulación de las telecomunicaciones

DANIEL FERRÉS

columnista invitado

En los últimos meses se ha hablado mucho en Uruguay de la regulación de las actividades de los operadores del sector telecomunicaciones. En particular, se ha discutido la forma en que Antel compite con los operadores en los mercados abiertos a la competencia (larga distancia internacional y telefonía celular, a través de Ancel). En esta columna repasaré primero los motivos por los que es necesario regular esta industria. Luego comentaré tres formas posibles de regular el sector que han sido aplicadas por los países que lideraron la apertura a la competencia en esta actividad. La regulación de un sector no es buena en sí misma, sino que debe ayudar a aumentar el bienestar que la sociedad hubiera alcanzado en ausencia de ella. Por eso, vale la pena prestar atención a las experiencias de otros países pioneros para aprender de sistemas que han llevado a mejoras de eficiencia y para evitar errores ya cometidos por otros.

¿POR QUREGULAR? Siempre se ha dicho que el sector telecomunicaciones es un "monopolio natural": un sector en el cual los costos fijos de instalar los cables en cada hogar hacen que, una vez que hay un productor establecido, no le convenga entrar a ningún competidor, ya que no podría recuperar los costos de la inversión. No es que esto sea malo en sí mismo: la duplicación de redes es un gasto innecesario. Esta "falta natural de competencia" y la ineficiencia de la entrada de más competidores llaman a la intervención del Estado con el objetivo de mejorar el resultado competitivo. Como el monopolista podría abusar de su poder de mercado, el regulador debe buscar que los precios finales se acerquen lo más posible a los precios "competitivos".

Los criterios tradicionalmente utilizados por los encargados de la "Defensa de la Competencia" no son aplicables en el caso de los monopolios naturales. Se entiende que, en general, el regulador debe fijar precios "de competencia" o, lo que es lo mismo, asegurar que el precio de mercado sea igual al costo de la última unidad producida (costo marginal de producción). Esta regla no podrá ser utilizada para regular una industria con altos costos fijos ya que si las empresas en esta actividad fueran obligadas a fijar sus precios en el nivel de sus costos marginales, nunca obtendrían los beneficios necesarios para recuperar la inversión en la red. Por lo tanto, vemos que el caso de la regulación del sector telecomunicaciones es difícil.

¿Por qué surge la necesidad de regular la competencia en telecomunicaciones? El avance tecnológico en el sector llevó a cambios muy importantes por el lado de la oferta. Los costos fijos dejaron de ser tan altos y la industria dejó de tener esas barreras que impedían la entrada de nuevos competidores. Además, el desarrollo de tecnologías alternativas permitió la aparición de nuevas formas de ofrecer servicios. La telefonía celular, por ejemplo, no requiere costos de instalación tan altos, por lo que la multiplicación de operadores no sólo es posible, sino deseable. La nueva prioridad del regulador es asegurar reglas "justas" para la competencia entre entrantes y el productor establecido.

MODELOS DE REGULACIÓN. La primera forma de regulación conocida por el sector telecomunicaciones fue del tipo "cost-plus": el regulador aseguraba al proveedor un margen "razonable" por encima de sus costos. Esta regla tiene varias desventajas. Por un lado, es mala a la hora de inducir a las empresas a ser más eficientes (¿para qué bajar los costos si no se traduce en beneficios más altos?). Además, las empresas podrían obtener extra-beneficios al reportar costos inflados al regulador. Muchas veces es difícil para los reguladores obtener información de buena calidad para evaluar el desempeño de las empresas reguladas y la principal fuente de información sobre los costos son los propios operadores. Finalmente, en sectores donde la tecnología de producción avanza a ritmos tan rápidos, todos los costos deben calcularse no en función de los costos históricos observados, sino con estimaciones sobre las tendencias de futuro. Este aspecto agrava el problema de la asimetría de la información que enfrenta el regulador ya que, en general, tendrá información de peor calidad que los operadores sobre los costos asociados a tecnologías futuras.

Un segundo modelo de regulación, basado en "price-caps", es popular en muchos países desde mediados de los noventa. En este tipo de reglamentación, el regulador establece un promedio donde deben situarse los precios de los diferentes servicios provistos por cada operador. Los productores son libres de fijar precios en cada segmento de mercado, siempre y cuando cumplan con esos promedios de las canastas de productos. Esta libertad permite la implementación por parte de las empresas de los precios que fijaría el regulador si tuviese toda la información relevante (los precios que maximizan el bienestar social). En el caso de empresas proveedoras de más de un servicio, estos precios se calculan de forma tal que el margen de ganancia sobre el costo de la última unidad producida (costo marginal) decae cuanto más sensible es la demanda de un mercado a variaciones de precios (cuanto más elástica es la demanda). Si la demanda reacciona mucho ante cambios pequeños en los precios, entonces lo eficiente es que el margen sobre el costo de la última unidad producida sea bajo en ese mercado y que la empresa recupere la mayor parte de sus costos fijos en otros segmentos donde los consumidores son menos sensibles al precio. De esta forma, los precios finales de mercado ya no sólo reflejan la estructura de costos de una empresa, sino que también son fijados según las características de la demanda de los diferentes segmentos.

En la actualidad, el aspecto fundamental de la regulación de la competencia en el sector telecomunicaciones tiene que ver con que las compañías entrantes encuentren un ambiente competitivo justo. Las empresas tienen, al menos, dos opciones cuando deciden entrar en un mercado productor de servicios de telecomunicaciones: pueden construir sus propias instalaciones y redes o pueden comprar acceso a redes de otros participantes en el mercado. En general, es muy costoso construir nuevas redes, por lo que la entrada se da a través de la contratación de redes a los operadores ya instalados. Los entrantes pagarán un "cargo de acceso" para poder utilizar las redes de la empresa instalada, o las partes de la red que son necesarias para funcionar. De esta forma, los niveles de los cargos de acceso influirán en la entrada de productores a la industria. Los cargos de acceso no deberían ser demasiado bajos ya que son parte de la remuneración al dueño de la red: una empresa que no será remunerada suficientemente, no invertirá. Por otro lado, costos de acceso demasiado altos debilitan las posibilidades competitivas.

¿Cómo determinar cargos de acceso razonables? Hay mucha discusión alrededor de esta pregunta y no hay una respuesta definitiva. En 1996, el gobierno norteamericano, en el U.S. Telecommunications Act, sugirió que los costos de acceso debían reflejar los costos marginales de producción. Sin embargo, sabemos que, en una industria con altos costos fijos, la regulación debe permitir que los precios incluyan un margen por sobre el costo marginal, de manera que las empresas recuperen los costos de instalación. Este margen debe ser determinado siguiendo el criterio de eficiencia citado anteriormente. Un método más interesante para el cálculo de los costos de acceso es el llamado ECPR (Efficient Component Pricing Rule). Según este criterio, los costos de acceso deben ser iguales a la diferencia entre el precio cobrado a los hogares (en el mercado final) y los costos no incurridos por no dar ese servicio adicional. O sea, si el entrante desea utilizar la red (propiedad de la firma instalada) deberá pagar unos costos de acceso iguales al beneficio que el dueño de la red deja de percibir por no poder utilizar su capacidad instalada (su costo de oportunidad). Hay, al menos, dos críticas frecuentes a este criterio. Si el dueño de la red tuviera poder de mercado en el mercado final, entonces ECPR da unos costos de acceso exageradamente altos que protegen a la firma instalada de la competencia de precios de un posible entrante al mercado final. Esto es cierto porque el precio en el mercado final que es tomado para calcular el costo de acceso es ineficientemente alto (por el poder de mercado). Además, el dueño de la red podría declarar costos marginales de proveer el servicio a los hogares más bajos que los reales y así exagerar los cargos de accesos. O sea que el monopolista podría usar los costos de acceso, calculados por ECPR, incluso para excluir del mercado final a un rival más eficiente que él. Se puede concluir que ECPR puede ser un criterio razonable, pero debe ser aplicado con cuidado.

Otro punto relacionado a la existencia de un ambiente competitivo justo es el de los acuerdos de interconexión necesarios para que los clientes de las empresas entrantes puedan llamar a los usuarios de todas las compañías. Estas negociaciones pueden ser usadas para demorar la entrada de competidores. La firma instalada podría retrasar los acuerdos intentando cobrar tasas altas de interconexión. Además podría usar aspectos tecnológicos para dificultar la misma. Por otro lado, estas instancias de negociación merecen la atención del regulador porque la firma instalada podría aprovecharlas con fines anti-competitivos. Las conversaciones sobre los acuerdos de interconexión podrían ser usadas para facilitar acuerdos colusivos entre ofertantes para una etapa posterior de la competencia.

Finalmente, hay dos motivos por los que la regulación de la competencia en el sector telecomunicaciones es importante para un país como el nuestro. Primero, porque el éxito de un país en fijar condiciones que llaman a la competencia en este sector, influirá positivamente en la productividad, inversión y creación de puestos de trabajo en todos los otros sectores de la economía. En segundo lugar, la desregulación de esta industria ha sido una de las primeras en llevarse adelante. Los standards creados por la desregulación de este sector, se tomarán como modelo cuando los cambios tecnológicos lleven a la competencia en muchas otras áreas que hoy son consideradas monopolios naturales.