Pronunciada reducción del gasto primario

En la nota de coyuntura de la semana pasada (ver Economía & Mercado Nº 386) se analizó el comportamiento de las distintas fuentes de ingresos del sector público, detectándose una tendencia ascendente en los ingresos del gobierno central y de las empresas públicas en 2003, explicada fundamentalmente por la mayor recaudación de los impuestos que responden al nivel de actividad - IVA e IMESI - y por el aumento de las tarifas públicas.

A los efectos de completar un panorama general de las cuentas públicas y poder evaluar las perspectivas fiscales en el corto y mediano plazo, en la presenta nota se realiza un análisis similar del lado de los gastos, buscando identificar las tendencias más recientes que han caracterizado la evolución de las diferentes partidas de egresos del Estado uruguayo.

La evolución del gasto en los próximos meses es un aspecto clave para la determinación del resultado global del sector público y para el cumplimiento de las metas comprometidas con el Fondo Monetario Internacional.

La estrategia de la actual administración apunta a mantener controlado el gasto discrecional (considerando dentro de esta categoría todas las partidas que directa o indirectamente se ven influidas por decisiones de política económica), de forma tal que el aumento de la recaudación inducido por la reactivación económica permita ir reduciendo el déficit fiscal y acote las necesidades de financiamiento del sector público, especialmente en el 2004, un año que se presenta particularmente complejo debido a la incertidumbre electoral y a la elevada concentración de vencimientos de títulos públicos (vencen aproximadamente U$S 800 millones en Letras en moneda nacional y extranjera).

Siguiendo la metodología empleada en el análisis de los ingresos, se trabajó con cifras expresadas en pesos constantes (deflactadas por IPC) y depuradas de factores estacionales y componentes irregulares de carácter aleatorio. En los gráficos adjuntos se puede observar a grandes rasgos las tendencias que se han venido verificando en los diferentes gastos del Estado.

GASTO PRIMARIO. Analizando la evolución de los egresos del gobierno central, se advierte que - aunque en forma intermitente - se ha estado procesando un ajuste en los gastos globalmente considerados. En efecto, de acuerdo a la última información disponible correspondiente al mes de setiembre, las erogaciones totales en la Administración Central se encontrarían aproximadamente un 9% por debajo del máximo histórico alcanzado a fines de 1999.

Sin embargo, esta cifra puede llevar a confusión respecto a la magnitud del esfuerzo fiscal realizado. Tal como se aprecia en el primer gráfico, dejando de lado la partida de intereses, la contracción experimentada por el gasto primario ha sido mucho más importante (cerca de 21% en términos reales en el mismo período).

El esfuerzo del lado de los gastos ha sido realmente muy importante si se lo considera en términos del Producto Interno Bruto (PIB) del país: se estima que entre 2001 y 2003 el gasto del sector público consolidado excluyendo intereses caerá en un monto equivalente a 5 puntos de PIB. Al cierre del 2003, el gasto primario como proporción del producto alcanzará niveles similares a los que se registraban a mediados de la década de los 90.

CALIDAD DEL AJUSTE. La reducción de todas las partidas de gasto exceptuando intereses se procesó fundamentalmente durante el 2002 y se correspondió con la abrupta caída de los ingresos del sector público, en un marco de crecientes restricciones financieras. Es de recordar que hacia mediados del año pasado el gobierno había perdido totalmente el acceso a los mercados voluntarios de capital, tanto domésticos como del exterior, lo que le impidió suavizar el ajuste.

Son escasas las experiencias a nivel internacional de países que hayan procesado una caída tan pronunciada del gasto público en un lapso tan reducido. Chile, por ejemplo, redujo en forma significativa el gasto del Estado en el transcurso de quince años y en base a reformas estructurales.

En Uruguay, en cambio, el ajuste de las partidas de remuneraciones y de los gastos de la seguridad social se procesó a través de la variable "precios" (los salarios públicos y las jubilaciones cayeron en términos reales más de 20% en 2002), con una casi nula modificación en las "cantidades" (el número de empleados públicos prácticamente no se alteró). Por otra parte, la caída del gasto afectó severamente el rubro de las inversiones, que alcanzó un nivel mínimo en la historia reciente. La baja calidad del ajuste realizado genera varias interrogantes hacia el futuro, en particular, respecto a su impacto en el crecimiento de largo plazo de la economía uruguaya y a la sustentabilidad del mismo, en el marco de fuertes demandas sociales.

ETAPAS. Durante la actual administración se pueden identificar períodos de diferentes comportamientos del gasto primario (si bien el análisis se realiza en valores constantes, se alcanzan conclusiones similares cuando se consideran 12 meses móviles en términos de PIB).

En el primer año del gobierno de Battle, los egresos del sector público bajaron en forma significativa reflejando la voluntad del nuevo equipo económico de achicar el déficit fiscal (el año anterior había estado marcado por las elecciones presidenciales; en ese marco los gastos habían aumentado fuertemente a pesar de la caída de los ingresos del sector público provocada por la crisis brasileña). Sin embargo, ese ajuste se revirtió en 2001, fundamentalmente por mayores gastos de funcionamiento y, en menor medida, por el crecimiento de la inversión del gobierno central (ver último gráfico adjunto). En 2002, tras la agudización de la crisis financiera, se produce una acelerada disminución en todas las partidas discrecionales. Dicha reducción parece haber alcanzado un piso en 2003. Incluso se detecta un leve repunte en el rubro de bienes y servicios, si bien el nivel resulta aún bajo comparando con el promedio de los últimos años.

INTERESES. Las erogaciones correspondientes a intereses de la deuda pública se han más que triplicando en términos reales respecto al promedio de la década de los 90, representando actualmente más de 6 puntos porcentuales del PIB. El incremento de la partida de intereses obedeció a dos factores fundamentales: el mayor nivel de endeudamiento y la modificación de los precios relativos.

Entre fines de 2001 y mediados de 2003 la deuda bruta del sector público en términos del producto se duplicó, pasando de 54% del PIB en diciembre de 2002 a 111% del PIB en junio de 2003. El aumento del monto total adeudado (desde U$S 10,070 millones a U$S 11,800 millones en el mismo período) se explica por la necesidad de financiar el déficit fiscal y por la asistencia financiera del gobierno y del Banco Central a los 4 bancos privados liquidados y al BHU durante la crisis del año pasado.

La devaluación del peso uruguayo, por otra parte, contribuyó a encarecer el servicio de la deuda, dado que más del 90% de la misma se encontraba denominada en moneda extranjera.

El fuerte aumento de la carga de intereses ha tenido lugar en un marco internacional caracterizado por tasas de interés extremadamente bajas (las menores en las últimas 4 décadas). Esto genera una preocupación adicional hacia el futuro, en la medida que los egresos por concepto de intereses serán aún mayores si las tasas internacionales retornan a niveles cercanos al promedio de las últimas décadas.