Parte de la población objetivo quedó fuera del Plan de Emergencia Social

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Podemos calificar al Panes como un programa híbrido entre los que buscan apoyar la alimentación y necesidades básicas de las personas, y los que buscan potenciar su nivel de capital humano, afirmó el economista Fernando Borraz, quien junto con su colega Nicolás González, es autor del trabajo titulado "Panes: focalización e impacto", cuyo objetivo fue cuantificar la eficiencia en la focalización del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Nacional implementado en Uruguay en el 2005, y determinar su impacto en aspectos relevantes como la asistencia a centro de enseñanza, el trabajo infantil y la oferta de trabajo. A continuación se publica un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.

-¿Cómo podría definir al Panes que funcionó entre 2005 y 2007?

Fernando Borraz-Este plan puede definirse como un conjunto de medidas o programas de carácter transitorio que apuntan a paliar la situación de emergencia social evidenciada en los indicadores de pobreza e indigencia elaborados por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Por tal motivo se focaliza en el primer quintil de pobres, que representa al 8% de la población total del país, de los cuales la mitad son indigentes. En su mayoría son personas en situación de pobreza estructural.

Con el Panes se implementa, parcialmente, el enfoque predominante en la región de política de transferencia condicionada. En primer lugar, se elaboraron programas de transferencia en dinero y en especies que apuntan a reducir la pobreza extrema en el corto plazo. Por otro lado, se plantearon herramientas para la superación del estado de pobreza e indigencia en el mediano y largo plazo, lo cual representaría un objetivo ambicioso para un plan de carácter transitorio como el Panes. Si bien se estableció la exigencia de contraprestaciones para el plan en su conjunto, en la práctica parecería haber sido solo un requisito formal; pues fue escaso su nivel de cumplimiento.

-¿En qué se fundamentan los programas de transferencia monetaria condicionada a contraprestaciones?

Nicolás González-Estos programas tienen su origen en la nueva corriente de políticas sociales basadas en la administración o gestión del riesgo social. Conceptualmente, son políticas fundadas en la idea de una sociedad expuesta a diversos riesgos provenientes de distintas fuentes. En este contexto, los sectores pobres presentan una mayor exposición a esos riesgos en comparación con otros grupos por tener menor acceso -o directamente por ser excluidos- de instituciones que administran dichos riesgos con mayor eficacia y por evidenciar una menor acumulación de capital humano.

-¿Fue conveniente que el Panes haya otorgado transferencias en dinero?

FB-Los economistas consideran que las transferencias en dinero son superiores a las en especie, debido a que las transferencias en especie restringen la conducta de las personas, mientras que no sucede lo mismo con las transferencias en efectivo. Sin embargo, observamos que las transferencias en especie son utilizadas en un número importante de países; por consiguiente, deben existir importantes razones teóricas para ello.

-¿Cuáles son las razones para otorgar transferencias en especie?

FB-La principal explicación es la paternalista. Los padres no toman en cuenta la utilidad de sus hijos al decidir su educación y, por lo tanto, subinvierten en educación. Una segunda explicación se refiere a que los gobiernos no pueden identificar claramente a los beneficiarios del programa y, en consecuencia, recurren a transferencias en especies -generalmente de bienes inferiores- para que los individuos se autoseleccionen y así sólo las personas de bajos recursos consuman ese bien. Una última razonable justificación para las transferencias en especie es de carácter político. La experiencia empírica muestra que las transferencias en especie son políticamente más aceptadas y, por ende, más factibles de efectuar por gobiernos democráticos.

Eficiencia

-¿Cómo evalúa la eficiencia de los ochos programas que constituían el Panes?

NG-Una parte importante de los programas se enfocaron en incrementar el nivel demandado de educación y salud. Por otro lado, se procuró elevar la calidad de la oferta de enseñanza y atención médica, a través del apoyo educativo a zonas de contexto crítico y mejoramiento de los servicios de salud pública. Un segundo bloque de programas de alimentación y vivienda fue destinado a elevar las condiciones de vida de los beneficiarios. Finalmente, el programa Trabajo por Uruguay promovió la reinserción en el mercado de trabajo.

Nuestra investigación se centró en la evaluación del Programa Ingreso Ciudadano. El mismo representó el 68% del crédito asignado para el plan en su conjunto. Además, su implementación se encuentra comprendida en la Ley 17.869, elemento que hace más factible la cuantificación de su impacto. En relación a los otros programas, los criterios de elegibilidad y ejecución no están claramente definidos en una ley y su evaluación excede al objetivo de este trabajo.

-¿Qué bienes y servicios adquirieron mayoritariamente los beneficiarios del Programa Ingreso Ciudadano?

FB-La investigación no tuvo como objetivo determinar en qué bienes y servicios gastaron los beneficiarios del Panes la ayuda recibida. El propósito fue cuantificar la eficiencia en la focalización de dicho plan y determinar su impacto en aspectos relevantes como la asistencia a centros de enseñanza, el trabajo infantil y la oferta de trabajo.

-Según la experiencia internacional, ¿tienen estos programas posibilidades reales de reducir la pobreza en el mediano plazo?

NG-Las evaluaciones de impacto han mostrado que estos programas constituyen mecanismos eficaces para promover el acceso y la utilización de los servicios de educación y salud entre los más pobres, así como para aliviar la pobreza en el corto plazo. Pero aún no es claro si estas iniciativas tienen la capacidad suficiente para disminuir la pobreza en el mediano plazo y para cortar su reproducción en el largo plazo.

Un elemento a tener en cuenta acerca de este tipo de políticas sociales, es que no deben ser comprendidos como soluciones automáticas para todas las expresiones de pobreza con independencia de los contextos de los países, y de las necesidades de las poblaciones destinatarias. Adicionalmente, el éxito de estos programas está muy vinculado a la experiencia que se tenga sobre su aplicación. En otras palabras, es una cuestión de ensayo y error. En nuestro país, como la experiencia era prácticamente nula, su ejecución debe haber tenido que enfrentar eventos inesperados, lo cual habría dificultado el cumplimiento de los objetivos planteados.

Resultados

-¿Qué resultados da la investigación que Uds. llevaron a cabo para cuantificar la eficiencia en la focalización del Panes?

FB-Los resultados obtenidos muestran que un 27% de los hogares de Montevideo y del Interior urbano que cumplieron los requisitos para estar en el Panes en 2007 no logró ingresar a dicho programa. Adicionalmente, menos del 2% de los hogares que no cumplen los requisitos establecidos, recibió beneficios por concepto de ingreso ciudadano. Estos indicadores de focalización presentan una notoria mejoría al compararlos con los de 2006.

-¿Han sido esas cifras mejores que las obtenidos en planes similares de la región?

FB-A pesar de que las cifras de focalización del Panes son similares a las encontradas en la aplicación de otros planes en la región, no parece correcto realizar un análisis comparativo del Panes con los de los resultados de focalización a nivel de los programas de transferencia desarrollados en la región. En primer lugar, muchos de los programas ejecutados en la región se focalizan en sectores de la población que se encuentran en lugares de difícil acceso, con notorios accidentes desde el punto de vista geográfico y con múltiples complicaciones debido a la pluralidad de lenguas y culturas. En Uruguay no se observan esas dificultades para llegar al público objetivo, pues se trata de un país con una cultura homogénea, con escasa aérea geográfica y con un único idioma. En el caso de nuestro país sólo son ligeramente mayores las dificultades de acceso en el Interior rural. Teniendo en cuenta los aspectos anteriores, y dado que más de un cuarto de la población objetivo no es captada, concluimos que, en la práctica, el grado de focalización del programa en Uruguay no es alto.

Público objetivo

-¿En qué medida el Panes logró llegar a su público objetivo?

NG-En lo que refiere a la focalización en Montevideo y en el Interior urbano, se observa que en 2006 un 62% de los hogares que cumplieron con los criterios de elegibilidad utilizados por el plan, recibió el ingreso ciudadano, siendo esa cifra lo que se denomina la "eficiencia horizontal". En el 2007 la eficiencia horizontal creció once puntos porcentuales, pasando a ser el 73%, evidenciando avances en la focalización de dicho plan. En el Interior rural, considerando el criterio del ingreso únicamente, pues no se dispone de información de los umbrales del Índice de Carencias Críticas (ICC) para el Interior rural, los hogares elegibles que recibieron una transferencia, representaron el 24% en 2006; y aumentaron a 57% en 2007.

¡En qué zonas del país se pudo atender mejor a la población objetivo del Panes?

FB-A pesar de que a partir de 2002 la incidencia de la indigencia es superior en Montevideo que en el Interior urbano, el Plan de Emergencia se concentró en el Interior. El 75% de los hogares beneficiados en 2007 pertenecía al Interior. Es de destacar que esta característica del Panes es similar a la distribución de becas para asistir a la Universidad de la República (UdelaR) otorgadas por el Fondo de Solidaridad, donde un 90% de los beneficiarios es del Interior. Este problema de focalización podría ser consecuencia de la fijación de un límite superior de ingreso a nivel nacional; es decir, sin considerar las diferencias en el costo de vida entre la capital y el resto del país.

Mercado laboral

-¿Qué efectos tuvo la implementación del Panes en el mercado laboral?

NG-La evaluación se realizó considerando tres zonas geográficas: Montevideo, Interior urbano e Interior rural. Las estimaciones detectan efectos adversos significativos en la cantidad de horas trabajadas para hombres y mujeres del Interior urbano. Los hombres del Interior urbano que trabajaron y participaron del Panes cumplieron al menos aproximadamente una hora menos por semana en promedio y las mujeres tres horas menos por semana. Para poner estas cifras en perspectiva, en esta zona se observa una reducción del orden del 1,4% en las horas trabajadas de los hombres y una reducción del 8% en las horas trabajadas de las mujeres, que participaron en el Panes y que trabajaron. Es de destacar que los efectos en la oferta laboral se dan únicamente en las horas trabajadas, y no en la participación, y son cuantitativamente menores. Tampoco se registraron efectos en la informalidad. En lo que respecta a Montevideo y el Interior rural, no se observaron efectos negativos ni positivos en la oferta laboral.

-¿A qué apuntaba el Panes: aumentar la oferta laboral, bajar el desempleo o, simplemente, tenía objetivos asistencialistas?

FB-Podemos calificar al Panes como un programa híbrido entre los que buscan apoyar la alimentación y necesidades básicas de las personas, y los que buscan potenciar su nivel de capital humano.

Políticas sociales

-¿Cómo deberían enfocarse las políticas sociales localmente?

FB-Centrándonos en algunos de los resultados antes reseñados, sugerimos que las políticas sociales se enfoquen en un solo aspecto por vez: alimentación, asistencia escolar, salud o trabajo infantil. Esto permitiría, con evaluaciones periódicas y correcciones derivadas de las mismas, obtener mejores resultados y, por ende, una asignación más eficiente del gasto público social. También se debería tratar de incluir en las políticas sociales a la casi totalidad de la población objetivo.

-En 2008 el Panes es sustituido por el Plan de Equidad, que apunta al incremento de la inversión en capital humano de los beneficiarios. ¿Qué opina de los objetivos del plan vigente?

FB-Los objetivos de aliviar la pobreza en el corto plazo y desarrollar el capital humano en el largo plazo a través del incremento de la demanda de educación de la población son totalmente compartibles. Un elemento central a destacar es que el ideal para realizar una efectiva evaluación es la selección aleatoria de los participantes en determinadas regiones para tener un grupo de control que sea directamente comparable con el grupo de tratamiento y así poder medir efectivamente el impacto del programa. Esta selección aleatoria de participantes se realizó en los programas de México y Nicaragua. Pero, en la formulación tanto del Panes como del Plan de Equidad, no encontramos que se expliciten los mecanismos de evaluación del programa. No tomar en cuenta desde el inicio la creación de un grupo de control aleatorio es una limitante muy seria que restringe las posibilidades de su evaluación. Por tanto, para cuantificar el impacto de ambos planes deben emplearse técnicas cuasi experimentales lo que dificulta su evaluación.

-¿Se logró una mayor escolaridad de los niños pertenecientes a hogares de pobreza extrema con el Plan de Emergencia Social?

NG-En líneas generales, el tiempo de un menor puede dividirse entre asistencia a centros de enseñanza, trabajo infantil y ocio. Los programas de transferencia buscan incrementar el tiempo que los menores dedican a educarse a través del aumento de la asistencia a centros de enseñanza. Esto implicaría afectar la asignación de tiempo entre las tres actividades definidas. Particularmente, la redistribución deseada sería la transferencia de horas de trabajo por horas de estudio y no por ocio.

Las estimaciones muestran que el Panes no ha tenido un efecto significativo en el aumento de la asistencia escolar y en la disminución del trabajo infantil, aunque este aspecto no fue un objetivo específico del plan y, por lo tanto, no se observan modificaciones en la asignación de tiempo de los menores de edad beneficiarios.

Ese resultado es coherente con la definición del plan. Si bien en sus lineamientos establecía la obligatoriedad de la asistencia a centros de enseñanza, en la práctica el condicionamiento de la prestación no ocupó un rol central. También se debe mencionar que el aumento de la asistencia no es suficiente en sí mismo para incrementar el capital humano de los menores beneficiarios, debido al agravamiento de la situación en los centros de enseñanza de contexto crítico. Para este aspecto, que responde a una realidad compleja de difícil solución, sería necesario un programa específico y prolongado en el tiempo.

-¿Es suficiente un período de dos años para que un programa de transferencia monetaria como el Panes tenga la capacidad de erradicar la indigencia en la sociedad uruguaya?

FB-A diferencia de las experiencias de políticas sociales en América Latina, donde los planes tienen una maduración no menor a tres años a efectos de lograr la autosuficiencia de los beneficiarios, el Panes tuvo una vigencia de dos años a partir de la promulgación de su ley de creación. Por lo cual en algunos casos no se cubre el tiempo necesario para que los beneficiarios logren la autosuficiencia en una etapa posterior al plan. En el caso de las mujeres embarazadas pertenecientes a una zona de contexto crítico deberían permanecer en el programa por seis años aproximadamente para cubrir el embarazo y fomentar el desarrollo saludable del hijo durante las edades más vulnerables. Estos cuestionamientos llevaron a que, en algunos países, se extendiera el período de duración de los programas. Un ejemplo es Progresa en México, actualmente llamado Oportunidades, donde las personas que continúan en situación de pobreza extrema después de tres años, prosiguen en el programa.

-¿No generan los programas de larga duración efectos perniciosos sobre la población objetivo?

FB-Los programas con duraciones prolongadas son cuestionados debido a que podrían crear el efecto no deseado de dependencia del beneficiario respecto a la prestación. Adicionalmente, un programa extenso podría incentivar la adopción de comportamientos estratégicos, tales como aumento de la informalidad y subdeclaración del ingreso, para obtener y permanecer con el beneficio. En algunos programas de la región, la transferencia se fija en forma decreciente respecto al tiempo de permanencia del beneficiario.

Por otra parte, la duración del plan es relativa a la situación particular de cada beneficiario. Cuanto más heterogénea es la población objetivo, es decir mayores diferencias en los niveles de desarrollo o condiciones de vida, más difícil es establecer una duración común a todos los beneficiarios. Por tal motivo, toda política de transferencia debería incluir tácticas de salida que fortalezcan la capacidad del beneficiario para superar su condición de pobreza, y que aporten la noción del carácter no permanente de la ayuda. Una herramienta utilizada en las tácticas de salida es la recalificación de la población beneficiaria después de transcurrida una parte considerable del plan a efectos de analizar su grado de elegibilidad.

-¿Existió alguna herramienta de ese tipo en el plan que se implementó en Uruguay?

FB-En ese sentido, uno de los instrumentos del Panes fue "Rutas de Salida", que consistió en actividades semestrales que procuraron aportar elementos que "facilitasen" la reinserción laboral de los hogares beneficiarios y otras herramientas para su desarrollo. Si bien el programa era de carácter obligatorio para las personas seleccionadas, tuvo poca cobertura.

El economista Fernando Borraz, uruguayo, 36 años, es egresado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UdelaR, magíster del ILADES de Chile y doctor de Georgetown University de Estados Unidos, con especialización en econometría y finanzas internacionales. Actualmente es docente encargado de los cursos de Econometría en la licenciatura en economía y en las maestrías de economía y de finanzas de la Universidad de Montevideo. El economista Nicolás González, uruguayo, 23 años, es egresado de Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Montevideo. Es investigador asistente en el Departamento de Economía de dicha casa de estudios.