TEMA DE ANÁLISIS

El año 2017 fue un año de ajuste fiscal, en el que se buscó reducir el déficit con medidas como el aumento de impuestos. El objetivo del equipo económico estaba en llegar al nivel del 2,5% del PIB antes del final del período de gobierno.

El cumplimiento de esta meta no es antojadizo, sino que parece altamente necesario para asegurar una sostenibilidad fiscal que le otorgue garantías al manejo macroeconómico. El análisis de los principales tributos a lo largo del 2017 señala que la recaudación subió un escalón, tal como lo previsto, pero el déficit sigue intacto en el mismo nivel.

Los mayores recaudadores de tributos a nivel nacional son la DGI, el BPS y la Dirección de Aduanas y lo que ingresa en estos tres organismos forma parte del financiamiento corriente del gasto del sector público y el BPS. En 2017, los tres organismos aportaron aproximadamente US$ 15.739 millones de financiamiento del gasto, lo que representa el 29% del PIB estimado, contra un 27,3% observado un año atrás.

En el gráfico superior del cuadro adjunto se observa la evolución de los ingresos recaudados en estos tres organismos. En casi dos décadas se pasa de poco más del 20% del PIB a muy cerca del 30%. La presión sobre la sociedad es, por lo tanto, muy superior en la actualidad, ya que si lo que recauda el gobierno sube en términos de PIB, lo que bajan son los restantes componentes. Es claro que con una economía creciendo al 5% eso podía pasar desapercibido, pero en los tres últimos años la realidad cambió y la tasa de crecimiento más baja deja en descubierto la mayor presión tributaria.

Al observar la serie se comprueban dos momentos causantes de incrementos muy notorios: la reforma tributaria del 2007 y las medidas de fines del 2016. Por lo tanto, es relevante considerar lo que ocurrió con la recaudación en el 2017, tanto en el año a año como en la perspectiva histórica.

La recaudación de la DGI que se considera es neta de los certificados de devolución, algunos de ellos por exoneraciones, otros por exportaciones y otros por créditos fiscales a favor del contribuyente. El principal impuesto en la recaudación bruta es el IVA, que representa el 46% del total que ingresó a la DGI en efectivo y en certificados. De todas formas, este predominio está perdiendo brillo en la medida que los impuestos directos sobre las rentas ganan participación. Hace diez años el IVA y el Cofis juntos, superaban el 60% de lo recaudado por la DGI.

Dentro de lo distorsionante que son los impuestos, el IVA tiene aspectos positivos en el sentido que es barato de administrar, hay incentivos para reducir la evasión por el esquema de créditos y permite reducir la carga impositiva en las exportaciones dándole mayor competitividad a la economía. Si bien se ve en la vidriera de los comercios o más bien al momento de pagar por cada compra, en realidad no cae sobre la venta sino que cae sobre los componentes del valor agregado que tiene la misma. En definitiva es un camino distinto para llegar a gravar las mismas rentas que los otros tributos gravan en forma directa.

En el gráfico de la zona media del cuadro adjunto se observa la evolución en los últimos cinco años del IVA recaudado, medido en pesos constantes, para corregir el impacto de la inflación.

Hay mucha estabilidad y los movimientos muchas veces responden a cambios en la estructura de consumo. Hay un efecto que tiene que ver con el tipo de cambio y las importaciones, debido a que estas pagan el IVA por adelantado, generando un crédito para el momento en el que el producto se vende al consumidor final. Siempre que se aceleran las importaciones, hay un impacto positivo en la recaudación. En cuanto cambia la canasta de consumo y se reduce la participación de los importados, la recaudación de IVA se reduce más que proporcionalmente.

A esta evolución procíclica hay que agregarle en el año 2017 el impacto especial en la importación anticipada de automóviles (y otros bienes de consumo) para evitar el pago de la nueva tasa consular vigente desde enero del 2018. Esto generó más IVA, pero luego se van a vender esas unidades y se utilizará el crédito.

En los hechos, los dos primeros meses del año muestran una evolución del IVA muy mediocre. De acuerdo a los números de la DGI, la recaudación de este impuesto apenas subió 0,5% en comparación con el mismo período del año pasado. Es una señal de desaceleración mezclada con los anticipos de importaciones por la nueva tasa consular.

Es una señal que suele ser muy fuerte y anticipatoria de lo que ocurre con el ciclo de actividad económica. Así como en el último trimestre del 2016 pronosticó aumento en el nivel de actividad, ahora podría estar adelantando el tipo de dificultades que vamos a tener a finales de 2018 y en 2019.

El otro gran componente dentro de la DGI son los impuestos a la renta, que fueron los que tuvieron un ajuste al alza que mejoró la recaudación el año pasado. Comenzando por el IRPF para los ingresos del trabajo (categoría II), hay un aumento en el año 2017 del 26% real. En el gráfico de la izquierda en la zona inferior del cuadro se observa el salto considerable a un nuevo escalón de recaudación.

Este tributo viene aumentando la presión fiscal sobre la población año a año,por el mecanismo de ajuste de los valores para su liquidación y la de las deducciones. En la medida que los límites con los que se determinan las tasas progresivas aumentan por el IPC todos los años y las remuneraciones suben por encima del IPC, más gente queda incluida en la obligación de pagar. Al mismo tiempo, la tasa efectiva que se paga es mayor por los que ya lo están haciendo, porque una proporción mayor de sus ingresos cae en los tramos de tasas más altas.

El IASS también registró una suba real (21%) en la recaudación del 2017, por expediente de mayor cantidad de pasividades, mayor suba en los límites de las franjas y por las subas de tasas de las medidas de finales de 2016.

En la recaudación del BPS también hay impactos de lo que sucede con la masa salarial, aunque en estos casos lo general es que las tasas sean fijas y no progresivas. Tampoco hay en el 2017 medidas de ajuste. En el año 2017, el BPS tuvo un aumento real del 4,6% en sus ingresos tributarios.

La seguridad social es un renglón de la recaudación que también resulta muy sensible al ciclo económico. Incluso, en caso de que los salarios suban, si la cantidad de personas ocupadas disminuye, la recaudación de estos tributos va a bajar porque sigue a la masa salarial, que es el salario medio por la cantidad.

Por lo tanto, fue un 2017 de mayor recaudación, pero el 2018 ya comienza con dudas y hay efectos de una vez que no se van a repetir. Una razón más para poner todo el cuidado en la rendición de cuentas y en los compromisos de gastos recurrentes.