La pobreza infantil se combate con transferencias, pero especialmente con crecimiento económico y un mejor mercado de trabajo

“El foco está bien, nos falta plata”, afirma el economista Matías Brum, cuando se le pregunta porlos recursos destinados a la protección social en el presupuesto quinquenal. Al repasar cada uno de los programas, asegura que el incremento es importante en porcentaje, “pero partiendo de una base muy baja”. Brum, especializado en políticas públicas, protección social y mercados laborales, admite que las transferencias “son insuficientes, pero absolutamente necesarias”, aunque es consciente de que “la salida es el crecimiento económico”. Al proyectar el impacto de las partidas destinadas en el presupuesto, la pobreza no bajaría entre uno y dos puntos porcentuales. Destaca que “no fueron las transferencias” las que lograron una baja en la pobreza infantil en la década pasada, “fue el mercado de trabajo”, subraya. Dice que “hay que atar las acciones contra la pobreza infantil “a las cuestiones macro”, tiene “dudas” acerca de las acciones posibles por la vía de mayor tributación y se lamenta del escaso desarrollo del sistema de cuidados. El especialista cuestiona, además, “los problemas de agencia” en torno a la pobreza y admite que “se nos pierden algunos de los más necesitados”. A continuación, un resumen de la entrevista.

—El gobierno manifestó en el proyecto de presupuesto el objetivo de fortalecer la matriz de protección social para combatir desigualdad y pobreza. ¿Es posible ir en ese sentido con los recursos disponibles?

—Entiendo que sí. Hay un incremento sustancial en rubros importantes, sube 33% la inversión en el Bono Crianza; los clubes de niños, 154%, en centros juveniles un 240%, y 130% en programas de apoyo al egreso. En cuanto a la ANEP, hay un incremento en Becas de educación media de un 270%, en el bono de apoyo escolar en Primaria, un 78% y se introduce un nuevo rubro para alimentación en educación media. A eso podemos agregar que se duplica el programa precariedad habitacional, en hogares pobres con niños.
Entonces, me parece que es una señal política fuerte; el 40% del incremento del gasto se destina a cuidados, salud, protección social. Ese es el camino por el que hay que ir, un camino que incluye mejoras en las transferencias, pero también mejoras complementarias en el andamiaje de protección social que son necesarias.
También es necesario explicitar que partimos de montos muy bajos…

—Entonces, ¿es suficiente con incrementar en esos porcentajes los recursos para generar un cambio significativo en la pobreza infantil?

—Esto no es suficiente para erradicar la pobreza infantil. Podrá bajar algún punto, pero es difícil asegurar que tenga un impacto tan importante. He hecho algunas simulaciones tomando como referencia el incremento de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y el Bono Crianza, y el resultado que obtuve es que la pobreza podría moverse uno o dos puntos.
Creo que el mayor impacto se juega en el terreno de lo que pueda pasar con los CAIF y Primaria y eso es difícil de simular. Hasta qué punto la extensión de las horas en CAIF y en Primaria le permite liberar espacio a las madres para que trabajen y puedan salir de la pobreza por ellas mismas, más allá de las transferencias.
El presupuesto hace foco en los temas importantes para apuntar a reducir la pobreza infantil. Conceptualmente está bien orientado y los incrementos, en términos porcentuales, son muy importantes. Pero si queremos terminar de raíz con este problema, vamos a precisar más. El foco está bien, nos falta plata.

—Más allá de los recursos, ¿el Estado llega a quienes realmente se debe llegar para cambiar esta realidad?

—En realidad, hay un problema de timming en las políticas públicas destinadas a primera infancia, llegando a la persona más tarde de lo que se debería llegar. Por ejemplo: las Asignaciones Familiares son un beneficio al que debería acceder la mujer desde que se detecta el embarazo. Sin embargo, los registros estadísticos del Mides muestran que muchas mujeres empiezan a cobrar mucho tiempo después de estar embarazadas y aún después de parir. Hay un problema allí. Y también hay un error de exclusión, donde hay gente que debería acceder que no accede y por tanto sigue quedando gente por fuera del sistema. Si bien hoy ha mejorado la gestión, todavía ocurre.

—Hay fugas que no deberían ocurrir…

—Es así, se nos escapa gente, y llegamos tarde generalmente a los más marginados. Sería necesario retener más y llegar a toda la población vulnerable.
Para los registros administrativos que tiene el Estado está bien enfocado, pero se puede hacer más. Estoy trabajando en un proyecto de UNFPA para hacer una cosa que se llama la interoperabilidad entre el Sistema de Información Perinatal y el Sistema de Información del Mides. Hoy en día, cuando una mujer va a un control médico y le detectan un embarazo, el médico hace un conjunto de preguntas. Si esas preguntas se cruzan con la base de datos del Mides, se le aplica un modelo predictivo y automáticamente, saca un número de si la persona debiera o no debiera recibir asignación. En la primera consulta médica, con un 80 % de precisión, se puede predecir si la persona debe recibir AFAM. Y sin embargo, eso no lo estamos implementando. Al Mides y al MSP les falta dialogar más.

—En este contexto, ¿el pilar de las transferencias es indispensable?

—Lo es. Y hoy en día es insuficiente. Las asignaciones familiares son 2 .500 pesos por el primer hijo menor de 5 años y la tarjeta Uruguay Social, una cifra similar. Es por eso que, si proyectamos un incremento del 50% de esas transferencias apenas movemos la aguja, porque los montos son bajos.
En realidad, necesitamos inversiones de 3, 4, 5.000 pesos, pero son económicamente inviables y políticamente complicadas. Por tanto, el pilar de las transferencias es necesario e insuficiente, y tiene que estar complementado con educación y gasto en cuidados que están previstos en el presupuesto, que también son incrementos fuertes respecto a los montos anteriores, siempre partiendo de cifras muy bajas.

—Volviendo a las “fugas”. La identificación de los beneficiarios y afinar la adjudicación de la asistencia, ¿sigue siendo un problema?

—No es sencillo hablar de esto, pero podemos estar “errando el bizcochazo” en quiénes son los que reciben. O sea, la familia ingresa al beneficio de las asignaciones familiares, recibe las partidas dispuestas, pero el sistema no prevé que haya una revisita dentro de dos o cuatro años, ni prevé una salida escalonada. Capaz que en ese período ese hogar superó esa situación y podemos redirigir el dinero a otro hogar con mayores dificultades que necesita mayor asistencia. Pero es muy delicado. Porque una familia logre hacer una planchada de hormigón en su casa no significa que puedan prescindir de 5 mil pesos de Asignaciones de un día para el otro. Hoy en día el sistema no tiene planteado un camino de egreso, por tanto, tampoco tenemos cómo saber si se está enfocando el gasto realmente en los más necesitados, aún dentro del mismo programa.

—Es palpable el efecto amortiguador de las transferencias monetarias, pero el de la plataforma de salida de la pobreza no parece tan claro…

—Es un problema. Lo que se intenta hacer ahora, es tratar de cubrir más horas en cuidados a los niños para que las mujeres puedan salir a trabajar. Los hogares más vulnerables son, generalmente, de mujeres solas con sus hijos, madres que trabajan muchas horas menos en promedio que las que tienen otras condiciones de vida. Expandiendo el sistema de cuidados, se da una oportunidad para salir de la pobreza por sus propios medios.

—Pero el Sistema Nacional de Cuidados nunca tuvo la capacidad de dar cobertura a un número importante de familias…

—Es cierto, pero creo que ahora, con el presupuesto, recibe un “mini empujón”. Uruguay fue pionero en la región creando el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), pero en base a cómo fue pensado, no funciona del todo bien. Hay brechas de cobertura, hay limitaciones de acceso por edad, de acceso por criterios, desafíos de calidad y de continuidad. Como tal, el SNIC es un poco una cáscara vacía. Ahora se está llenando, pero vía ANEP e INAU. No le pusimos plata al SNIC, pero ahora estamos poniendo plata en otras cosas que, en definitiva, hacen lo que haría el Sistema de Cuidados.

—¿Tenemos severos problemas de gestión en esas áreas?

—Hay problemas de agencia. Eso es un problema. El programa Uruguay Crece Contigo es un ejemplo de buena gestión, pero es chiquito. Hay un programa de visitas a recién nacidos, que funciona, pero también es chico. INAU y ANEP no están del todo coordinados y no dialogan lo suficiente, no comparten equipos. Entonces, más allá de la suficiencia o no de recursos, hay problemas de institucionalidad también.
Un ejemplo de ello es la ley aprobada el período anterior que apunta a coordinar todas las acciones en relación con la infancia, pero no está reglamentada. Se le asignó la rectoría al MEF y no ha avanzado.
Políticamente hablando, falta un señor “pobreza infantil”, o sea un rector de la pobreza infantil. La idea de la ley es justamente como descentralizar y organizar el sistema para tener un referente al cual ir a hablar. Así como las cárceles tienen un comisionado, por ejemplo, acá no tenemos nada. Si queremos hablar sobre políticas de pobreza infantil, ¿con quién hay que hablar? No hay un interlocutor único y con potestades.

Francisco Flores/Archivo El Pais

—Ante las restricciones presupuestales, ¿considera que es necesario readecuar el sistema tributario para captar recursos y destinarlos a los más pobres?

—Sinceramente, tengo mis dudas. Necesitamos más dinero, pero para obtenerlo hay que crecer más. A mí me gusta atar la agenda de la pobreza infantil con medidas pro crecimiento, con la agenda macro. Por ejemplo, Ancap pierde 32 millones de dólares al año en Portland. Cerrar la producción de portland puede ser una medida contra la pobreza infantil si se redistribuyen esos recursos. Hacer mejor uso de los recursos de Colonización, también, lo mismo si hiciéramos una reforma de la gobernanza de las empresas públicas. O reformas micro, como simplificar la importación de productos médicos o de higiene personal. Todas esas medidas pueden servir para luchar contra la pobreza infantil si pensamos que son medidas pro crecimiento. También tenemos otros problemas, como que la sociedad uruguaya termina rescatando la caja de profesionales que se fundió. Hay gastos que son hiper regresivos, pero se terminan haciendo.
Políticamente es complicado hacer reasignación de recursos, entonces históricamente lo que hacemos es reasignación presupuestal.

—¿Una opción, entonces, puede ser modificaciones tributarias?

—Es un tema que está en discusión. Por ejemplo, el 1% de impuesto a los más ricos. Si mañana hay un plebiscito yo lo voto a favor, pero me parece que es impracticable. No están dadas las mayorías ni las condiciones políticas para implementarlo. La discusión no debe pasar por allí.
Creo que debería ir por adecuar los sistemas impositivos que ya tenemos a las realidades nuevas. Por ejemplo, me parece bien que la DGI apunte a bajar la evasión tributaria. Por otro lado, se apunta al impuesto mínimo global, me parece importante asumir ese tema si se entiende que es una necesidad ante la situación mundial.
Yo buscaría modificaciones por el lado de la comisión de aplicación de la ley de promoción de inversiones. Es una muy buena herramienta, pero una cosa es promocionar una inversión que puede estar en disputa con otros destinos, y distinto es darle beneficios tributarios a una firma que está ya instalada y quiere cambiar su cartelería o al que cambia los muebles de su oficina. Eso no. Hay un gasto tributario, ingresos que se pierde de ganar el país

—Educación y empleo son aspectos clave a la hora de superar la pobreza infantil. ¿Hay mucho para hacer?

—Por supuesto. Hice un estudio para el BID donde estudié la pobreza infantil entre 2006 y 2017, y concluí que 4/5 de la caída de la pobreza infantil en ese período obedeció a cosas que pasaron en el mercado laboral. Incremento de puestos de trabajo, de salarios, de horas trabajadas, de los consejos de salarios, salarios mínimos y formalización.
No fueron las transferencias las que bajaron la pobreza infantil, fue el mercado de trabajo. Pero eso tiene límite, porque ya incluimos a todo el que podíamos, y lamentablemente hay muchos que son inempleables o están en actividades totalmente informales.
Y en la base de esto está la crisis en el sistema educativo. Estamos expulsando al 50% de los estudiantes; no hay diferencia, visto desde el mercado laboral, entre tener sexto de liceo completo o llegar hasta tercero. Hay pocos incentivos para los jóvenes mantenerse, y no les estemos enseñando nada que sirva para el mercado de trabajo. O sea, habría que cambiar italiano y astronomía por un curso operador de retroexcavadora, por decirlo de alguna manera.

—¿Una vinculación mucho más fuerte de la currícula con el mercado laboral?

—Hay que insistir con esto, tiene que haber una reforma del sistema educativo que permita mayor permanencia y una recalificación de los trabajadores para que puedan ingresar al mercado de trabajo y salir de la pobreza.
Se necesitan políticas activas del mercado de trabajo, que en definitiva son políticas para combatir la pobreza infantil, también. Aunque no se vinculen habitualmente. Si se piensa en mediano plazo, con transferencias fuertes, con mucho dinero, podemos “tapar el agujero” de la pobreza infantil. Con 100 millones de dólares, entonces, solucionaríamos el problema. Pero no alcanza; se trata de que el padre, la madre puedan salir a trabajar y ganar su sustento para progresar. A eso hay que apuntar, políticas que generen una salida sostenible de la pobreza, articuladas con el sector privado. Facilitar vía cuidados que la gente pueda trabajar, dar herramientas para que estudien y calificar a aquellos que están en empleos donde no van a poder crecer. Y sacarlos de la informalidad. Hay que generar salidas.