La brecha de infraestructura en Uruguay: la necesidad de una estrategia, no ceder la iniciativa al privado y cuidado con los PPP

La brecha de infraestructura que tiene Uruguay debería encararse “con más madurez institucional y política”, afirma el economista Juan Alberti, especializado en Gobernanza de Infraestructuras y Gestión de las Finanzas Públicas. Alberti entiende que el país tiene las condiciones para contar con una estrategia nacional al de desarrollo, que defina hacia dónde ir. Considera favorable además la posibilidad de generar una agencia de infraestructuras y un banco de proyectos, que priorice y evalúe, “más allá del período de un presupuesto”, las mejores opciones. En esa línea, opina que no debería cederse, por parte del Estado, la agenda de prioridades a la iniciativa privada. “Recurrir al privado en lo que nos añada eficiencia”, subrayó. Además, advierte acerca del uso indiscriminado de la herramienta PPP, “que por estar fuera del perímetro de la regla fiscal no significa que no haya que pagarlo”. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Qué camino entiende que debería seguir Uruguay para reducir la brecha de infraestructura actual?

—Hay una discusión a nivel internacional acerca de si los países deberían tener una estrategia nacional de desarrollo. No hay un acuerdo técnico en ello, hay países a los que les va muy bien con una estrategia de esas características, y hay otros que no tanto. Tiene mucho que ver con el contexto de cada país.

—¿Y en el caso uruguayo?

—Mi opinión es que, para el caso de Uruguay, existe un campo muy fértil para pensar en una estrategia nacional de desarrollo. Hay determinados valores que pueden acordarse con una buena base de apoyo de la población; me ha tocado trabajar en muchos países y eso no es así siempre. Ese es un aspecto central para pensar en una estrategia nacional de desarrollo en la cual se expliciten qué valores necesitamos buscar como sociedad. Y a partir de ahí, a qué desarrollo social y productivo debemos apostar a los efectos de llegar al objetivo. En base a ese consenso productivo, social, con madurez política y madurez institucional, uno puede construir, entre otras cosas, planes de infraestructura.

—Planes de infraestructura basados en un consenso…

—Exacto, aquello que se puede proyectar, más allá de los quinquenios de gobierno, en línea con las necesidades que el país tiene para cerrar la brecha que está buscando cerrar. Pero para ello tiene que saber cuál es la brecha.

—¿Un plan previsible también facilitaría el acceso a inversión privada?

—Algunos aspectos a aclarar: cuando hay desarrollo de infraestructura no hay inversión privada, hay financiamiento privado. Y acá hay otro matiz técnico que es relevante: la diferencia entre financiamiento y fondeo. El financiamiento es cómo se obtienen los recursos iniciales, el fondeo es cómo se repaga.
Tanto el financiamiento privado como el fondeo a través de presupuesto o impuestos, lo va a terminar pagando la sociedad. Entonces, al final no se trata de que le tengo que pedir al privado que venga a invertir, sino que tengo que traer al privado cuando me conviene, por las características del privado, pero también del proyecto y del desarrollador público.

—La estrechez fiscal es un motivo por el cual la inversión no se realiza directamente con dineros públicos, procurándose la inversión del sector privado…

—Pero cualquiera de las dos opciones generan compromiso de pago. Entonces, al final, no se trata de decidir traer al privado porque falta espacio fiscal, sino que hay que decidirse por traer al privado cuando el privado es bueno haciendo lo que uno necesita que se haga. Si el privado es bueno y es eficiente, entre otras cosas, trayendo el financiamiento, fenómeno. Que venga, y en base a una serie de indicadores, generarle los incentivos para que lo construya mejor que lo que se podría hacer a través de una obra pública tradicional.

—Eso colide en parte con lo que hemos estado viviendo últimamente acá en Uruguay, donde ha existido un fuerte impulso de la iniciativa privada…

—Eso es lo que ha pasado porque no existe una estrategia nacional, con planes de infraestructura y con bancos de proyectos orientados hacia esos planes. En la medida en que eso no existe, el privado ha buscado avanzar en iniciativas privadas. Desde mi punto de vista, el gobierno de turno es el que, por mandato de la sociedad que lo votó, debe resolver en dónde pone sus esfuerzos, sus recursos financieros. Debería tener los incentivos políticos para hacerlo de esa manera.
A mí me cuesta entender cómo desde un gobierno, cualquiera sea, se delega ese trabajo en el sector privado. Entiendo la iniciativa privada cuando el privado viene con una solución súper innovadora para algo que como Estado no se nos habría ocurrido, o que tiene una enorme ventaja comparativa. Ahora, si estamos hablando de soluciones que ya conocemos, sea en áreas de transporte, potabilización de agua, energía o cualquier otra, la priorización no debería ser delegada por parte del Estado hacia el actor privado.
Tienen que existir los planes de infraestructura, deben ser guiados por la priorización que dé el sector público, que superen el presupuesto, que estén costeados, que se sepa cómo se va a repagar y que tengan información sobre los impactos que se quieren obtener con ello. Eso es lo que hacen tanto países desarrollados como subdesarrollados.

—¿Una agencia nacional de infraestructura aportaría en ese sentido?

—Cuando se habla de agencia de infraestructura, lo primero que se escucha es “mayor costo para el Estado”. Ahora, si se llevan adelante los cambios institucionales que permitan gestionar mejor los procesos, donde aparecen entre otras cosas, sobrecostos, solo con un 3% de mejora, los costos de una nueva institucionalidad, como la agencia de infraestructura se pagarían solos.
Este es un desafío súper relevante si lo que nosotros queremos es apostar a dar un salto de calidad en el desarrollo. Porque al final, cuando se encara un megaproyecto, hablamos de miles de millones de dólares. Cualquier error que se pueda evitar en el proceso, parece absolutamente razonable.

—Habló de sobrecostos, un problema recurrente en Uruguay…

—A nivel mundial, el promedio de los megaproyectos tiene un 30% de sobrecostos. A veces por deficiencias del Estado al proyectar, o por otras razones, pero está estudiado. Pasa también que el gobernante, para que el costo del proyecto “pase” por la aprobación, lo ubica por debajo del costo que debería proyectar. El problema no existe solo en Uruguay

—¿Cómo enfocan ese problema otros países?

—Los países más grandes están avanzando hacia la integración de controles independientes, sobre todo en proyectos grandes. Por ejemplo, como venimos hablando, una agencia de infraestructura, pero que no esté integrada por ministros o directores de gobierno.
Otro elemento clave es que una institucionalidad de estas características, ayuda a diluir los beneficios políticos de las grandes obras en el tiempo.

—¿A qué se refiere?

—Generalmente, una obra de esas características no es solamente un gran desarrollo de ingeniería, sino también un “bicho político” impresionante. Por el rédito político que deposita en esa obra, al día de cortar la cinta. Con una agencia que dé continuidad de proyectos, consensuados, que no respondan a un nombre y apellido, deberíamos tener siempre alguna cinta que cortar para cada gobierno que entra. Y no es algo ingenuo lo que planteo, ocurre en muchos países.

—¿Debería Uruguay ser un poco más audaz en encarar los grandes megaproyectos de infraestructura que todos entienden que se necesitan?

—Pero, ¿cuáles son esos grandes megaproyectos?, no están claros. Podemos hablar de algunas cosas que, desde el punto de vista general, se plantean hacer. Pero cada uno tiene un proyecto distinto, lo hemos visto. Uruguay tiene que apostar a un cambio en esa naturaleza. Y no es algo que no hayamos hecho ya, con impulsos concretos en algunos rubros. Pasó con el forestal, pasó con el software, también con la energía. Pero deberíamos tomar esa forma de actuar para todos los temas. Tenemos las condiciones para hacerlo.

—¿Un cambio de postura del sistema político?

—Si el sistema político es lo suficientemente maduro de ir en busca de rentas de políticas de mediano y largo plazo en lugar de las de cortísimo plazo, esto debería salir fácilmente. Si seguimos pensando en el hoy, en ganar tres votos, seguiremos con impulsos inconexos y sin posibilidades reales de desarrollo.

—Desde el sector público y el privado hay coincidencias en cuanto a la oportunidad de gestar un banco de proyectos. ¿Es una solución?  

— Los bancos de proyectos de los privados, son una cosa. Aquellos que entienden que está la oportunidad para llevarlos adelante. Pero el Estado, debería tener su banco de proyectos. Los países serios, donde eso funciona, cada ministerio o repartición tiene sus proyectos, costeados, evaluados, bien definidos previo a cada presupuesto. Y esos son los proyectos que luego el gobierno ordenará y priorizará, eligiendo entre ellos para una idea de país, y no por impulso de un ministro u otro, por el costo que conviene o no, o porque es oportuno desde la visión de un privado.
Somos un país al que le va muy bien, comparativamente, en un montón de cosas, pero nos podría ir mucho mejor si tuviéramos estrategias definidas y consensos básicos.

—¿Uruguay dispone de los mecanismos idóneos para captar ese financiamiento?

—Creo que sí. Uruguay es un país serio que accede al crédito en buenas condiciones. Necesita poner en oferta buenos proyectos. Así como tenemos una oficina de deuda híper profesional que cada vez que saca una emisión tiene mucho éxito, tenemos que lograr la profesionalización de buenos proyectos, evaluadas y ordenadas las prioridades, para que los privados “se mueran de ganas” por participar.
Pero de nuevo, recurrir al privado en aquello en que nos añada eficiencia y expertise, pero siempre dentro de lo que definamos como prioridades.
Porque, que contablemente lo que el financiamiento privado capture y ponga en obra de infraestructura no entre en la deuda pública, no significa que eso no genera compromisos a largo plazo. O sea, si las restricciones que tenga de financiamiento y que me impiden hacer obras, las salteo mediante mecanismos de inversión privada, a la larga el resultado es el mismo.

—¿Se refiere a los proyectos de participación público privada (PPP)?

—Exacto, de eso hablo. Que estén por fuera del perímetro de la regla fiscal no significa que no se deban pagar y que no restrinjan la disponibilidad de recursos futura.
A través de los contratos de PPP, le pasamos al privado, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento por determinado período de una obra de infraestructura. Se repaga con peajes, pero también con un pago por disponibilidad. ¿Y qué pasa si hay una pandemia y no hay peajes?, ahí entran las garantías estatales y los pasivos contingentes. El público de vuelta. Hay que tener en cuenta eso.

—Entonces, ¿no es conveniente armar PPP?

—Armar PPP cuando se cumplan las condiciones; que el organismo que lo quiere hacer esté capacitado para estructurar un proyecto así, que haya un privado capaz de hacerlo, y el proyecto en sí. Que el Estado pueda aprovechar las eficiencias del privado, de lo contrario, puede hacerse de otra manera. El Estado podría comprar ese trabajo al privado, pero ser el responsable del proyecto.