Inversiones públicas: evaluaciones, discusiones baladíes e intereses

En la columna pasadaseñalábamos cierto sesgo del sistema político a aumentos incrementales del gasto corriente vs. mayor inversión, motivado por los propios incentivos instalados en la gobernanza del sistema y basado en trabajos realizados por el economista Martin Rama que mantienen su vigencia.

La política fiscal ha tenido también un sesgo contractivo respecto de la ejecución de las inversiones públicas, soslayando en demasía los retornos económicos-sociales de las inversiones, en áreas con altos déficits de infraestructura en integración social, transporte urbano, salud, etc. Gracias a organismos como el BID y la CAF, hay suficiente experiencia hoy para medir debidamente estos retornos. No tenemos excusa.

Las PPP han sido un instrumento muy potente para desarrollar esas inversiones, cofinanciar el esfuerzo, distribuir eficientemente los riesgos y asegurarse que las decisiones se hacen con todas las garantías, incluyendo estimaciones más sólidas de los retornos involucrados, con menos discrecionalidad del jerarca, evitando presiones corporativas.

Del análisis de costos marginales aplicados a tarifas públicas[1], surge una interacción potente entre políticas tarifarias e inversiones. Una mala gestión tarifaria conduce a subinversión, por otro lado, las señales inadecuadas en lo que hace a la política tarifaria, también puede llevar a distorsiones, alejándose de la frontera de la eficiencia.

Las fallas en la regulación y la existencia de monopolios también conspiran contra inversiones competitivas y la innovación (ie: combustibles frente a otros energéticos[2]) y por otro lado promueve inversiones de actores corporativos que no dan soluciones óptimas a usuarios y las comunidades, ni satisfacen requerimientos ambientales o de calidad de vida, repitiéndose en soluciones sub-óptimas y tecnológicamente obsoletas (ie: transporte urbano).

En el caso los combustibles, la discusión sobre tarifas según paridad de precios de importación, no ha contribuido a cambiar la realidad de los consumidores ni solucionar las carencias regulatorias, ni modificar el poder de mercado del monopolio, ni corregir uno de los temas más importantes, que es la carga tributaria que incluyen.

En el caso del agua, virtual monopolio natural y mandato constitucional, no debería estar sometido a discusiones impropias, entre gobierno y oposición. Hay una disputa política con poca épica, que se exacerbó por el estrés hídrico 2022-23 y por la deslucida gestión del organismo. Esto agravó la polémica, acentúo posiciones y afectó intereses creados. Obviamente, también la subinversión a largo plazo provoca desperdicio en la red, lo que distorsiona toda esa gestión, incluido las tarifas y las inversiones.

Hace un par de semanas, Luis Custodio entrevistaba al Dr. Ignacio Imas, experto en infraestructura del BID para la región y resaltaba algo que compartimos en esencia: el financiamiento para infraestructura está básicamente disponible para Latinoamérica en general y Uruguay en particular. Remarcaba la necesidad de una cartera de proyectos y de una mayor dinámica en la ejecución. Sobre un correcto diagnóstico de base, nos permitimos hacer algunos comentarios que agregan o enfatizan esa visión.

Para que exista una cartera de proyectos tiene que existir reglas de juego claras, una gobernanza y marcos regulatorios eficientes, así como un ecosistema de inversiones que lo facilite. También son importantes los más amplios acuerdos políticos, para dar señales de estabilidad en el tiempo y un ámbito microeconómico y marco jurídico para facilitar a las empresas el financiamiento de medio y largo plazo.

El ecosistema y marco legal ha ido cambiando hacia soluciones distintas, cambiando la lógica de como venía funcionando. Los Cremaf no aplican bien para proyectos de mayor envergadura, plazos más largos y que requieran estudios en profundidad, lo que da garantías al proceso de decisión, al Estado y a los oferentes. Una visión distinta, es innegable: la valoración del retorno o pertinencia de los proyectos tendieron a priorizar los proyectos “autosustentables” y con rápido cierre financiero. En ese marco, se volvían más apetecibles aquellas infraestructuras que se financiaban con peajes, fideicomisos, recursos específicos afectados, etc. Esto no sucede con proyectos con alto retorno socioeconómico, cuya lógica es otra.

En estos casos si se requiere de estudios de factibilidad más sofisticados. Tal el caso del sistema de transporte metropolitano, los proyectos de alto impacto socio-económico o medioambiental orientados a ciertas comunidades o grupos, incluso los proyectos en las áreas de la Salud, Educación y Seguridad[3].

El principal protagonista de las inversiones en Infraestructura es el transporte, y, a su vez, ha sido donde más se ha avanzado en la técnica de la evaluación socio-económica de los proyectos.

Existen formatos de evaluación muy sofisticados, y, que, además, han sido perfeccionados. Ya a mediados de los años ´80 se contaba con una cartera cartera de proyectos, analizados, evaluados y rankeados. Las decisiones finales, sin embargo, incluían también, otro tipo de valoraciones.

Hoy no tenemos cartera de proyectos. Para el período 2015-19 se definió un programa de infraestructura, algunos de los cuales tuvieron su continuidad a partir del 2020. Para 2025-29 aún no se ha definido un programa, pero existen proyectos que el gobierno va estableciendo como prioridad, como el proyecto de un nuevo Sistema de Transporte Metropolitano.

No corresponde otra cosa que evaluar las distintas opciones a cabalidad, comparando costos y beneficios de las distintas alternativas, porque el desarrollo de la técnica y la experiencia lo indican y porque la envergadura del proyecto también. El Gobierno debe decidir evaluando las alternativas disponibles y debe dar la garantía de encontrar la que devuelva el más alto retorno socio-económico para la sociedad en su conjunto, más allá del interés privado de los actores.

[1] Su origen se ubica en buena parte en desarrollos académicos, así como en base a la experiencia de gestión de los servicios públicos en particular en el ámbito de países integrantes hoy de la Unión Europea

[2] Esto en parte se logró revertir desde hace algo más de 15 años con un cambio muy pertinente de la matriz energética nacional que es un ejemplo positivo en este sentido a escalar y repetir en otros sectores

[3] Entre algunos de estos proyectos de alto impacto a medio y largo plazo mencionar los centros de cobertura educativa de ciclo completo, los polideportivos, los espacios comunitarios, las inversiones en áreas verdes o similar de socialización y recreación en diferentes barrios, los ahorros de tiempo de pasajero y de transporte de bienes y cargas, la transformación del uso de combustible fósiles hacia recursos renovables, los ahorros de gestión y mantenimiento, las mejoras en minimizar las distorsiones a la circulación en etapas de implantación, la gestión de residuos, el rescate de recursos hídricos por contaminación, la disminución de micropartículas y mucho otros.