Inversión pública: lo que se prioriza, lo que se posterga

Juan Alberti , columnista invitado.

Uruguay enfrenta múltiples necesidades en infraestructura pública: inversión para la potabilización de agua, un nuevo hospital, rutas que deben ser rehabilitadas, escuelas que necesitan mantenimiento, entre muchas otras. La lista es extensa, legítima y, en ocasiones, urgente. El problema no es la falta de necesidades, sino cómo el Estado decide cuáles priorizar y cuáles postergar, en un contexto de recursos inevitablemente limitados.

Idealmente, la inversión pública debería organizarse a partir de una planificación que oriente a los distintos sectores en la formulación de proyectos, seguida de una evaluación previa que permita analizar costos y beneficios de las iniciativas presentadas. El resultado debería ser un conjunto de proyectos evaluados y comparables, cuyo costo total excede el presupuesto disponible. En estas etapas iniciales, Uruguay presenta varios desafíos, sobre los que ya hay mucho escrito (ver por ejemplo, entrevista de 27/10 en Economía y Mercado), pero los problemas no terminan allí.

Un problema adicional relevante surge en una etapa posterior. Actualmente, el país no cuenta con un mecanismo único, obligatorio y transparente que permita seleccionar los proyectos del conjunto de iniciativas existentes. No existe un proceso institucionalizado que compare proyectos de distinta naturaleza, y priorice de forma centralizada, utilizando una misma vara. A esta etapa del proceso se la conoce, técnicamente, como “Selección de Proyectos”. Lo que suele suceder en nuestro país es que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) asigna un espacio presupuestal a los organismos en el armado del presupuesto, con base en alguna de las herramientas de financiamiento existentes, y cada organismo resuelve qué proyectos priorizar en su sector.

El armado del Presupuesto Nacional 2025–2029 ilustró bien esta dinámica. La pregunta que se mantuvo sin responder fue: ¿bajo qué criterios se decidió qué proyectos fueron parte de esa torta finita de recursos disponibles? Esa es una cuestión de fondo y especialmente relevante si el objetivo es aumentar la eficiencia del Estado. Como esto no está definido, la decisión sobre qué obra se financia —y cuándo— suele depender de factores como la oportunidad política, o incluso la presión social o mediática. No es un comportamiento ilegítimo per se, pero se corre el riesgo de que el Estado financie obras que no sean las más relevantes, urgentes o transformadoras.

La experiencia internacional ofrece una alternativa para estas reglas de juego. Los países que han buscado mejorar la calidad de su inversión pública han establecido procesos formales, definidos por norma, que exigen la aplicación de criterios objetivos para seleccionar proyectos antes de asignarles recursos. En esos marcos, las decisiones no se toman de forma fragmentada ni sectorial, sino con base en una evaluación multicriterio centralizada por la autoridad responsable de la política económica. Así los países ordenan de forma sistemática y transparente cómo seleccionan los proyectos de ese banco de opciones. Y vale aclarar: esta práctica no se circunscribe únicamente a países desarrollados.

Pueden verse dos ejemplos concretos en países con menores niveles de desarrollo que Uruguay: República Dominicana en América Latina y Uganda en África. En el primero, por ejemplo, los criterios utilizados para seleccionar proyectos del banco se han dividido por pilares: atributos del proyecto (grado de avance y disponibilidad de financiamiento); aspectos territoriales (características de población y provincias afectadas); y criterios políticos y de planificación (contribución a los resultados del plan de desarrollo y demandas priorizadas en el territorio). En el segundo han utilizado otro set de criterios: alineamiento estratégico; grado de preparación; disponibilidad presupuestaria; viabilidad económica y financiera; e impacto social y ambiental. Por supuesto, no hay un conjunto de criterios óptimo y generalizable para todos los países, pero la práctica de transparentarlos parece más sensata que la discrecionalidad sectorial.

El MEF aparece como la institución naturalmente llamada a liderar esta etapa en Uruguay, dado que es el único actor con el incentivo y la perspectiva necesarios para comparar inversiones de distinta naturaleza de manera estructurada, desde la restricción presupuestaria agregada. Al mismo tiempo, este proceso requeriría una articulación estrecha con las funciones de planificación estratégica y evaluación que corresponden a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Si bien en nuestro país se han desarrollado crecientemente capacidades técnicas, experiencia acumulada y esfuerzos relevantes para sistematizar la inversión pública, la fase de selección de proyectos continúa realizándose sin un marco común que asegure consistencia, comparabilidad y visión estratégica. En la práctica, el presupuesto nacional sigue reflejando, de acuerdo a lo explicado, un mosaico de iniciativas sectoriales que no siempre maximizan los resultados de cada peso invertido.

Este no es un problema menor. En un contexto de crecientes restricciones fiscales, presiones sociales y compromisos sobre el gasto público, Uruguay enfrenta la necesidad de avanzar hacia un sistema más ordenado y transparente para decidir qué inversiones públicas priorizar y cuáles postergar. Esto no implica eliminar la dimensión política inherente a toda política pública, sino reforzar su sustento técnico y su justificación social, y fortalecer así la confianza entre los actores involucrados.

Muy seguido da la sensación de que se concentran las críticas en las ineficiencias del Estado menos problemáticas (duplicación de procesos, falta de automatización, etc.), mientras que la selección de proyectos de inversión por cientos de millones de dólares, realizada en un proceso relativamente desestructurado, pasa por debajo del radar. Por supuesto, un cambio de esta naturaleza implica compromiso político y reforma institucional. El apremio por el armado del presupuesto quinquenal, con las reglas actuales, ya pasó. En aguas más calmas, ojalá se aproveche la oportunidad de avanzar en reformas de esta naturaleza, tan necesarias. Al respecto, debe recordarse que invertir bien no es solo una cuestión de eficiencia. Es, sobre todo, una forma de ejercer responsabilidad pública.

-El autor, JuanAlberti, es economista, PhD. Consultor habitual del FMI, BM y BID en finanzas públicas y diseño institucional.