Gran beneficio de las PPP es lograr mayor eficiencia individual y social

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En todo el mundo las asociaciones público-privadas son cada día más importantes para lograr determinados resultados de interés común. La decisión de avanzar en la materia, luego de la promulgación de la Ley Nº 18.786 en agosto pasado, se encuentra ahora con la necesidad de abrir caminos para desarrollar los modelos de gestión que permitan convertir los anhelos en éxitos. En diálogo con ECONOMÍA & MERCADO, el especialista en gestión estratégica León E. Shocrón Benmuyal, director de la firma de consultora SB&A, analizó la implementación de estos modelos así como las dificultades y los beneficios que se presentan. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿La Ley Nº 18.786 es el comienzo de una nueva forma de desarrollo nacional?

-Esta norma es bastante nueva, pero eso no quiere decir que recién ahora empieza el interés por los desarrollos combinados entre el sector público y el privado. Por el contrario, la Ley de Contratos de Participación Público-Privada (PPP) es un nuevo escalón, sin dudas superador, en el interés por este tipo de asociaciones que ya tiene cierto arraigo y que viene creciendo con el tiempo. Por cierto, en los últimos años, hemos recibido diferentes consultas, incluyendo las de algunos gobiernos departamentales de distintos signos políticos, para ver cómo coordinar sus intereses con los de las empresas privadas y llegar a los resultados deseados por las partes.

-¿Existen comunes denominadores en estos casos?

-Existen algunos factores bien marcados. En primer lugar, se evidencia una voluntad genuina en avanzar en este sentido, aunque los resultados no se han visto hasta ahora en la mayoría de los casos. Cuando me refiero a voluntad genuina es porque, en los casos que hemos sido convocados, no parece ser una consulta "por estar a la moda" o "para quedar bien" con alguien, sino que el interés está presente y vívido, con buena voluntad y excelente predisposición a escuchar y participar. Sin embargo, también hemos hallado dificultades a la hora de las concreciones, especialmente al articular tiempos e intereses de las partes.

-¿Los representantes del sector público son conscientes de esos obstáculos?

-En parte, estos problemas son, al menos, implícitamente reconocidos. Por ejemplo, dos gobiernos departamentales diferentes y con distintos orígenes partidarios generaron las reuniones a partir de entes que son integrados en forma combinada con personas provenientes de la actividad privada y del sector público, a instancias e incluso con activa participación del propio intendente departamental en las conversaciones.

De esta manera, ya sea que lo denominen agencia de fomento, ente promotor o similares, los agentes en su mayoría han detectado que el tema es importante, pero no pueden dinamizarlo solos.

-¿Cuáles son los resultados esos contactos público-privados?

-Si los vamos a medir en realizaciones concretas, todavía no han sido demasiado exitosos. No obstante, son un gran paso adelante, ya que representan una clara demostración de dos prerrequisitos para el éxito de las asociaciones público-privadas: entender la importancia del vínculo público-privado para el desarrollo de la competitividad, para lo cual integrar estos entes quizás no resuelve totalmente los problemas, pero al menos institucionaliza claramente el interés, lo que no es poco. Por otro lado, la integración de dichos entes por gente que proviene del sector empresarial y no solo por quienes pertenecen al ámbito político, implica la aceptación de que hay dos culturas por coordinar.

-¿Cómo inciden los aspectos culturales en las PPP?

-Impactan de una manera significativa, lo cual es natural. Por ejemplo, en Argentina una importante proporción de los parques industriales son público-privados, y la mayoría ha presentado problemas de gestión hasta que el tema fue abordado específicamente. En Uruguay, hay casos similares por encauzar e incluso pueden desarrollarse mucho más si se aumenta el enfoque estructural.

Desagregando el tema, en primer lugar, los tiempos políticos y los tiempos empresarios siempre tienen dimensiones diferentes. Si queremos que estos procesos funcionen, tanto unos como otros deben aproximarse a achicar esa brecha.

En segundo lugar los intereses son diferentes, pero no incompatibles. Es otra brecha que se debe enfrentar sin ocultarla y promoviendo que los intereses de las partes se encuentren en los puntos comunes.

Finalmente, la metodología para trabajar en conjunto no está presente; por ello, la voluntad de hacer tropieza con la dificultad para generar resultados.

Diferencias

-¿Cuáles son las principales diferencias de intereses del sector público y del privado?

-Los intereses de los privados se miden en términos de retorno de la inversión, lo que está asociado a las tasas y repagos en condiciones financieras. Los intereses de la comunidad se miden en términos sociales y pueden trascender a más de una generación, si el beneficio que generen también llegue a más de una generación.

Esta diferencia de intereses no necesariamente es mala, ya que abre el abanico de una serie de opciones para facilitar un proyecto válido para todas las partes, pero es necesario considerarlo.

Por otra parte, los tiempos de los privados tienen ritmos diferentes. El viejo axioma de "el tiempo es oro" vale en estos casos, y uno de los factores es que los tiempos de las decisiones públicas, generalmente más largos, han abortado o aletargado posibilidades concretas.

-¿Dónde radica el problema? ¿Es un tema estructural?

-Es estructural, pero no irreversible. Hay falta de integración cultural entre el sector público y privado debido a no saber cómo acomodar las diferencias y porque no se aplican herramientas para encararlas. El tema no es irreversible ya que, al menos tácitamente, las dificultades se conocen y, por tanto, pueden solucionarse.

El desafío de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), con el rol que le confiere la Ley Nº 18.786, no es pequeño. Tampoco se puede pensar que tiene que asumirlo sola. Los demás organismos del Estado así como los particulares, deben aportar cada vez que estén involucrados. Hay un gran reto por delante y, si se logran integrar más experiencias diferentes de los distintos interesados, más rápido se podrá lograr algo consistente.

-El gran foco de las PPP está puesto en que permitirán a Uruguay contar con infraestructura que hoy carece. ¿No es cierto?

-Uruguay necesita mayor infraestructura para avanzar, lo cual no es nada raro. Si toda empresa que apunta a crecer tiene que encontrar la forma de generar la infraestructura necesaria para ese crecimiento, lo mismo ocurre con los países.

En el caso de Uruguay, hay déficits en materia de infraestructura. En varios casos, esas carencias provienen de temas estructurales, mientras que en otros nacen de la propia evolución de la economía, como es el caso de la necesidad de contar con infraestructura para mejorar el transporte forestal, actividad que nació hace solo dos décadas.

El principal destino de las inversiones tiene que apuntar a dos tipos de infraestructura: la que mejore la competitividad de las empresas en el contexto global y la que mejore la calidad de vida de la gente. Para ello, los modelos de PPP pueden ser una herramienta excelente.

-Es decir que así se logrará el financiamiento necesario, ¿no es cierto?

-Casi todo lo que he escuchado o leído apunta al financiamiento. Sin embargo, no creo que ese sea el mayor beneficio de las PPP.

-¿Cuál sería el principal beneficio de las PPP?

-Sin duda es alcanzar una mayor eficiencia individual y social. Concretar una inversión de infraestructura a través de vínculos públicos y privados es mucho más difícil que lograr una inversión pública directa desde el punto de vista de la gestión del proyecto porque, como ya dije, requiere desarrollos para gestionar intereses diferentes, tiempos diferentes y hasta aspectos culturales diferentes. Por lo tanto, el proyecto va a demandar más esfuerzo de elaboración, incluyendo el análisis de la relación costo-beneficio tanto del sector público como del privado y el valor agregado que ello genere para la sociedad. Además, seguramente, su implementación supondrá mayores exigencias. La resultante de todo esto será un desarrollo más eficiente.

Financiamiento

-¿Qué importancia le asigna al financiamiento en los proyectos de PPP?

-El financiamiento es importante, pero se ubica en un segundo lugar. A menudo, los organismos internacionales conceden créditos para ciertas obras sin que tengan que pasar por modelos público-privados, lo cual "ahorra" algunos de esos esfuerzos.

-¿Conviene a la sociedad "ahorrarse" los esfuerzos de conciliar los intereses públicos y privados?

-Lógicamente, no. Más allá de lo específico de la Ley Nº 18.786, pensemos en ambos extremos de desarrollos combinados entre sector público y privado. Podemos pensar en una obra tradicional con financiamiento privado y retorno público y, en el otro extremo, podemos pensar en una obra desarrollada por el Estado, pero cuya inversión se recupera luego por una tasa de uso. En ambos casos, el análisis requiere la validación por parámetros sociales y por parámetros privados, lo cual es más complejo que si el Estado simplemente encarase la obra que juzga apropiada.

En síntesis, conseguir financiamiento es importante; pero, en algunos casos, los fondos necesarios pueden encontrarse en otro lado. Sin embargo, cuando una de las partes financia y la otra retorna, hay un doble análisis inevitable que hace que las inversiones sean más competitivas.