El derecho de propiedad y sus límites (II)

GONZALO RAMÍREZ

En nuestra entrega anterior analizamos los límites consagrados en la Constitución respecto del derecho de propiedad privada. Se trataba de un ejercicio intelectual que tenía por objeto permitirle al lector en tiempos electorales, advertir el alcance que pueden tener aquellas propuestas políticas destinadas a reformar la Constitución, para cambiar los límites de este derecho.

Nos quedaron pendientes dos temas vinculados al derecho de propiedad y a las políticas económicas del gobierno, aspectos que serán analizados en esta entrega. Uno de estos temas refiere a la política tributaria y a la posibilidad de establecer impuestos con efectos "confiscatorios" sobre el derecho de propiedad. El otro punto pendiente es el procedimiento de expropiación especial previsto en la Constitución para los planes y programas de desarrollo económico.

Con relación a los planes y programas de desarrollo económico, la Constitución en sus art. 231 y 232 dispone que: "La ley por mayoría absoluta (...) podrá disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del art. 32". "Dicha indemnización podrá no ser previa, pero en ese caso la ley deberá establecer expresamente los recursos necesarios para asegurar su pago total en el término establecido que nunca podrá superar los diez años; la entidad expropiante no podrá tomar posesión del bien sin antes haber pagado efectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemnización".

Estas normas se apartan del régimen general expropiatorio consagrado en el art. 32 de la Constitución, únicamente en cuanto permiten que la indemnización a abonar por el Estado se efectúe en forma diferida y a su vez, porque prevén la posibilidad de tomar la posesión del inmueble a expropiar habiendo abonando únicamente la cuarta parte de la indemnización.

Ahora bien, este régimen expropiatorio especial vinculado a planes y programas de desarrollo económico promovidos a iniciativa del Poder Ejecutivo, no altera en un solo ápice el derecho a percibir una indemnización integral de parte del Estado.

Señalamos este aspecto, porque en las campañas electorales se suelen prometer grandes reformas agrarias a partir de las tierras improductivas, lo que daría la sensación de un costo menor para el Estado expropiante y eso es falso, porque la Constitución obliga a indemnizar el valor de la tierra.

En este sentido, para tasar el inmueble rural lo que cuenta es el valor de mercado de la tierra; por lo tanto, no puede el Estado pagar un valor inferior bajo el pretexto de que el bien se encuentra improductivo.

Si la tierra a expropiar es buena, aunque el dueño la utilice para ver cómo crecen los cardos, el Estado tiene que pagar el valor intrínseco de la misma, y no un valor asociado a la rentabilidad que obtenía su propietario.

Por lo tanto, es razonable expropiar las tierras improductivas antes que las destinadas a la producción intensiva, pero no es más barato para las arcas del Estado. Cualquier promesa electoral de reforma agraria se va a encontrar con el enorme inconveniente que implica el creciente valor de la tierra.

El segundo tema pendiente vinculado a los límites constitucionales al derecho de propiedad, es la posibilidad de establecer impuestos con efectos económicos confiscatorios.

Confiscar proviene del latín "confiscare" y significa según la definición técnica, "privar a alguien de sus bienes y adjudicarlos al fisco".

En este sentido estricto los impuestos nunca son confiscatorios, quedando la categoría destinada a las hipótesis de confiscaciones de carácter punitivo, como son los decomisos de aduana o de otros bienes prohibidos o vinculados al delito (armas, explosivos, etc.).

Sin embargo, en doctrina se entiende que los impuestos cuando en forma individual o acumulada superan determinada cuantía, pueden tener efectos confiscatorios sobre los bienes que sirven de asiento del impuesto.

Así por ejemplo, si un impuesto al patrimonio inmobiliario de pago anual tiene una alícuota equivalente al 50% del valor de los bienes gravados, es indiscutible que el efecto económico del mismo, es la amputación paulatina del derecho de propiedad. Salvo que su titular pudiese obtener por la explotación del inmueble gravado, una rentabilidad superior al 50% del valor del mismo, sería imposible para él, afrontar el pago del impuesto sin disponer de parte de ese bien o de otros bienes de su patrimonio.

Es una discusión que en el Uruguay de los últimos años ha carecido de relevancia práctica, porque la presión fiscal acumulada del impuesto al patrimonio, más el impuesto de primaria y el impuesto de contribución inmobiliaria, no llega siquiera al 5% del valor de los inmuebles gravados.

En el caso del impuesto al patrimonio del las personas físicas, la escala mayor no supera la alícuota del 3% sobre el patrimonio neto, lo que destierra la posibilidad de considerarlo económicamente confiscatorio.

Sin embargo, no podemos olvidar que hasta 1974 existió en el Uruguay el impuesto a las herencias, que en algunos casos llegó a tener alícuotas del 80% aplicables sobre el valor de los bienes recibidos.

El propio Batlle y Ordóñez decía a principios del siglo pasado que "la herencia sin limitaciones, sin grandes limitaciones, constituye un profundo mal social".

Si hoy un candidato se atreviese a proponer algo similar, seguramente causaría una gran alarma pública y la propuesta sería calificada de absurda, aun por quienes se identifican ideológicamente como de izquierda.

Volviendo a los aspectos jurídicos, el problema de la existencia de los impuestos confiscatorios tiene como principal inconveniente técnico, la dificultad de establecer criterios objetivos que permitan determinar el límite cuantitativo entre la confiscatoriedad propiamente dicha -para quienes sostienen la validez de esta categoría jurídica- y una presión fiscal muy intensa. Es un tema casi imposible de encuadrar dentro de parámetros objetivos, porque estos parámetros están indisolublemente asociados a las ideas políticas imperantes, a la concepción de justicia, a la redistribución de la riqueza y a la idea que se tenga del Estado. No es lo mismo una presión tributaria alta con un Estado juez y gendarme, de corte liberal, que preste los servicios mínimos indispensables, que la misma carga impositiva con un Estado intervencionista que presta una gama enorme de servicios públicos.

Cabe destacar que aun quienes consideran que pueden existir impuestos confiscatorios en nuestro ordenamiento jurídico, lo limitan exclusivamente a los impuestos directos, descartando la existencia de impuestos al consumo de carácter confiscatorio. En cuanto a la fundamentación jurídica de esta categoría de impuestos, en nuestro país encontramos quienes entienden que técnicamente no se concibe la existencia de impuestos confiscatorios, en la medida que la relación tributaria es una relación jurídica de naturaleza obligacional y por ende personal, que nunca puede configurar la hipótesis de confiscación de bienes.

Entre quienes aceptan la existencia de impuestos confiscatorios y por ende del principio jurídico de "no confiscatoriedad", el sustento normativo de esta posición se basa en la vulneración del derecho de propiedad. En este sentido, el propio Couture sostenía que: "el ataque a la propiedad que significa un impuesto exagerado, no solo afecta al derecho de dominio , protegido en la Constitución, sino también llega a configurar una verdadera expropiación sin indemnización". Para Couture, un impuesto que llegase a absorber más de la mitad del valor de un inmueble, debía reputarse confiscatorio y por ende inconstitucional.

En cambio, Valdés Costa negaba la existencia de impuestos confiscatorios diciendo: "La formulación más esencial de la concepción que sustentamos es la de Jiménez de Aréchaga, recogida por la Suprema Corte de Justicia." "Refiriéndose a la garantía constitucional de la propiedad privada dice la sentencia que ésta nada tiene que ver con el impuesto, pues como señala Jiménez de Aréchaga, queda fuera de ese texto constitucional (art. 32) todo lo que refiera a los impuestos confiscatorios. En virtud del impuesto, el Estado no adquiere derecho alguno sobre los bienes de las personas, que siguen siendo propiedad de ellas."

Sin embargo, aun quienes entienden que los impuestos excesivos o exorbitantes no afectan técnicamente el derecho de propiedad, encuentran el límite a la potestad tributaria del Estado, en el concepto de capacidad contributiva.

Entendida esta, como la capacidad económica de los sujetos para contribuir con los gastos del Estado, es natural que la intensidad del impuesto no pueda ser tal, que termine por aniquilar dicha capacidad contributiva. A su vez, el principio de igualdad ante las cargas públicas, oficia como un límite adicional a la potestad tributaria del Estado, en la medida que no pueden crearse tributos con un criterio injusto o arbitrario, sin violentar el referido principio de igualdad.

Creemos que más allá de las dificultades para encuadrar jurídicamente el tema dentro o fuera del derecho de propiedad, la imposición excesiva termina siendo inconstitucional, ya sea porque indirectamente vulnera el alcance de este derecho "amputando" la propiedad o se vulnera el principio de "igualdad ante las cargas públicas", al afectar excesivamente la capacidad contributiva de algunos sujetos en forma desigual con el resto.

Por tanto, sería inconstitucional un gravamen excesivo a las grandes extensiones de tierra, que no sea posible de soportar económicamente por su propietario aun realizando una explotación intensiva. En definitiva cualquier camino oblicuo para eludir la expropiación, dejando de pagar a los propietarios la justa y previa compensación o para pagar un monto menor, sería inconstitucional a la luz de la Constitución vigente. Quizás por eso algunos hablan de reformarla.